תקציב 2024 – חלופת פורום ארלוזורוב

עו"ד בועז גור

ינואר 2024

נייר זה הוא חלק מפרויקט ״היום שאחרי״, יוזמה של פורום ארלוזורוב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה והשירותים האזרחיים במהלך המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר. מטרת נייר זה היא להציע חלופות ראויות להגדלת המסגרת התקציבית ולשקם את רשת הבטחון האזרחית, וזאת תוך שמירה על מדיניות פיסקלית אחראית.

1. ההוצאה הציבורית-אזרחית בישראל ערב המלחמה

• ערב המלחמה, נחשפה חולשתם של השירותים האזרחיים בישראל, שצומצמו, נשחקו והופרטו במהלך 40 השנים האחרונות, ובפרט מאז 2003.

• ההוצאה הציבורית האזרחית בישראל היא מהנמוכות במדינות ה-OECD: תוצר של מדיניות צנע כלכלית מוצהרת, שעיקרה צעדים אגרסיביים של שחיקת ההוצאות האזרחיות.

• יתרה מכך, מדיניות האוצר והממשלה בשנות תקציב "רגילות" או בתקופות משבר היא זהה – שמירה על מסגרת תקציבית מצומצמת על חשבון ההשקעה בשירותים לאזרח.

• על מדיניות כלכלית זו והשלכותיה הצפויות נמתחה ביקורת נוקבת בידי גופים כלכליים מרכזיים. בנק ישראל מתריע בדו"חותיו כבר כמעט כעשור כי יש להגדיל את ההשקעה בשירותים האזרחיים, וה-OECD מציין בדו"חותיו כי רמת ההוצאה האזרחית בישראל נמוכה מאוד. מסקנתם היא כי ללא השקעה בתשתיות ובחיזוק ההון האנושי תתחולל פגיעה ארוכת טווח בפריון העבודה ובצמיחה הכלכלית, וכי אי-השוויון הגדול ממילא, יתרחב.

• מדיניות זו הובילה לקריסת המערכות האזרחיות עם פרוץ המלחמה. צרכים אדירים התעוררו בכל מנעד השירותים האזרחיים (מערכת הבריאות, מערכת בריאות הנפש, מערכת הרווחה ועוד), אך המערכות הציבוריות לא יכלו לתת מענה אקוטי ומיידי לכלל האוכלוסייה ובהיקף נרחב. במילים אחרות, הפגיעה המתמשכת בשירותים האזרחיים פגעה באופן החד ביותר ביכולת לטפל בציבור בעת בה הם זקוקים להם יותר מכל.

2. הצעת האוצר לתקציב 2024 – דבקות בקונספציה שגויה והעמקת המשבר

• מדיניותם רבת השנים של ממשלות ישראל ומשרד האוצר היא חריגה בהשוואה למדינות ה-OECD, ומשקפת השקפה כלכלית שמרנית באופן קיצוני.

• מדיניות זו הובילה לפגיעה במעמד העובדים, להקטנת השירותים האזרחיים ולהגדלת אי-השוויון, זאת לצד פגיעה משמעותית באוכלוסיות החלשות ביותר בחברה הישראלית.

• המלחמה והשלכותיה הביטחוניות בחזית ובעורף, קריסת המערכות האזרחיות עם פרוץ המלחמה והמשבר החברתי בשנה שקדמה לה, משפיעים בתורם על החוסן הלאומי באופן ממשי ומיידי. אירועים אלו מובילים לצורך הולך וגדל של קבלת שירותים מהמדינה.

• חרף האמור, הצעת האוצר לתקציב 2024, שמוגדרת כשנת לחימה, היא לקצץ בשירותים האזרחיים ובכך לרסק את רשת הבטחון האזרחית בישראל. הצעת האוצר, שהממשלה עלולה לאמץ, היא לממן את הרחבת הוצאותיה לצרכי הלחימה על ידי קיצוץ השירותים האזרחיים בד בבד עם המשך מימון צרכים קואליציוניים צרים בהיקף של מיליארדים נוספים.

• כך, בין הצעות האוצר לתקציב 2024:

  1. קיצוץ בהיקף של מעל 1.2 מיליארד ש"ח בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה וביטול הנחות מתוכננות בנסיעה בתחבורה ציבורית.

  2. קיצוץ תקציבים הנוגעים לרשויות המקומיות תוך העברת סמכויות ללא תקצוב מותאם מהמדינה, מה שיוביל להעמקת הפער בין רשויות חלשות לחזקות.

  3. קיצוץ תקציבי במרכזי התעסוקה לאוכלוסיות יעד מגוונות ובהכשרות מקצועיות. 

  4. קיצוץ של כ-150 מיליון ש"ח בתקציב משרד הבריאות ועוד קיצוץ של 108 מיליון ש"ח מתקציב סל הבריאות, וגיבוש מתווה להגדלת ההשתתפויות העצמיות בקבלת שירותים רפואיים.

  5. קיצוץ בתקציב משרד החינוך על ידי הפחתת השעות הגמישות.

  6. הפרטת חברות ממשלתיות, ביניהן התעשייה האווירית והקמת צוות ממשלתי לסגירת תחנות "טיפת חלב" לבריאות הילד והאם.

• הביטחון החברתי-כלכלי נפגע קשות. הוצאות על שירותי הבריאות, בריאות הנפש, חינוך, רווחה ועוד הן הוצאות חובה בעקבות המלחמה וקיצוץ בהן הוא משולל כל הגיון.

• החלופה הרלוונטית, שתציל את רשת הבטחון האזרחית, היא הגדלת ההשקעה הציבורית, בפרט בהוצאות אזרחיות שיתרמו לצמיחה, ואשר יקרבו אותנו, בתוכנית רב-שנתית, אל רמת ההוצאה של המדינות המפותחות. חלופה זו לא נבחנת בממשלה, אשר דנה אך ורק בהצעת האוצר לתקציב 2024 – הצעה הדבקה במדיניות התקציבית של ערב ה-7 באוקטובר.

• ניתן לבצע את ההרחבה התקציבית הנדרשת לטובת המלחמה, ובמקביל לא לפגוע ואף להרחיב את ההוצאה על השירותים האזרחיים בישראל, בצורה אחראית.

3. חלופת פורום ארלוזורוב – הגדלת השקעות והוצאות באמצעות מתווה מימון אחראי

צד ההוצאות – שתי חלופות למדיניות מרחיבה

• על מנת לשקם את השירותים האזרחיים, ניתן לנקוט באחת משתי חלופות של מדיניות מרחיבה, המציעות להגדיל משמעותית, באופן הדרגתי ורב-שנתי, את ההוצאה האזרחית בכ-5.1 או 9.8 אחוזי תוצר. הגדלה זו תאפשר ליישם השקעות שיגדילו את פריון העבודה ורמת החיים של הישראלים וגם לשקם את השירותים האזרחיים לטווח הקצר והארוך.

  1. מדיניות מרחיבה 90 – הגדלת שיעור ההוצאה הציבורית בכ-5.1 אחוזי תוצר לממוצע מדינות ה-OECD (כ-90 מיליארד ש"ח במונחי 2022).

  2. מדיניות מרחיבה 171 – הגדלת שיעור ההוצאה האזרחית בכ-9.8 אחוזי תוצר לממוצע מדינות ה-OECD (כ-171 מיליארד ש"ח במונחי 2022).

• חלופות אלו נשענות, בין היתר, על תוכניות ההשקעות של בנק ישראל, אשר מציעות להגדיל את תקציב המדינה בכ-3.2 אחוזי תוצר בשנה, באופן קבוע, על מנת לעודד השקעות בהון הפיזי ובהון האנושי, אשר יגדילו את פריון העבודה.

צד המימון – שתי חלופת למימון מדיניות מרחיבה: חלופת מיסים וחלופת מיסים וחוב

• מימון הגדלת ההוצאות בשנת 2024 צריך לקחת בחשבון את השפעתו על התוצר, הגירעון, החוב הציבורי והכנסות והוצאות הממשלה.

• היקף הגידול הנדרש בהוצאות בשנת 2024 ולאחריה, נטל המס בישראל הנמוך בהשוואה למדינות ה-OECD והשאיפה לבחור מסגרת מימון אחראית ובת קיימא, מובילים  למסקנה כי חלופות המימון יישענו על הגדלה של נטל המס.

• לצד זאת, בהינתן כי שנת 2024 היא שנת מלחמה ובהתחשב בכך ששיעור החוב-תוצר הנמוך בישראל מאפשר לממן באופן זמני את הגדלת ההוצאות ושיקום השירותים האזרחיים באמצעות חוב, מוצעת חלופה המממנת באופן זמני את הגדלת ההוצאות באמצעות הגדלה מדודה של החוב ודוחה את העלאות המיסים לשנת 2028.

• לפיכך, חלופות המימון המוצעות הן מימון מלא באמצעות מיסים (חלופת מדיניות מרחיבה מיסים) או תמהיל של מימון באמצעות מיסים ומימון באמצעות חוב (חלופת מדיניות מרחיבה מיסים וחוב), והן מוצגות בהשוואה למדיניות הקיימת (הבאה לידי ביטוי בהצעת תקציב 2024) ולתוכנית ההשקעות של בנק ישראל.

• כפי שניתן לראות באיור להלן, יישום חלופת תוכנית ההשקעות של בנק ישראל תוביל לגידול התוצר לנפש בכ-12% בתוך שני עשורים, ואילו יישום חלופות המדיניות המרחיבה יובילו לגידול של כ-14%-19% מעבר לגידול הצפוי בחלופת הבסיס.

• בהתאם, בתוך כשני עשורים (בשנת 2043) ההוצאה האזרחית לנפש תחת חלופת מדיניות מרחיבה 90 תהיה גדולה בכ-30% לעומת חלופת הבסיס, בעוד שתחת חלופת מדיניות מרחיבה 170 היא תהיה גדולה בכ-50%. גידול זה נובע גם מהגידול בתוצר וגם מהגידול באחוז מהתוצר שמוקצה להוצאה אזרחית.

• החלופות שאנו סבורים כי את אחת מהן יש לאמץ לאלתר מייצגות מדיניות פיסקלית אחראית בה יחס החוב-תוצר בישראל יישאר ברמות הנמוכות מממוצע ה-OECD, לצד מדיניות ציבורית אחראית הפועלת לשיקום השירותים האזרחיים ולהתאוששות המשק.

 4. הגדלת נטל המס – "הצעת האוצר" וחלופת פורום ארלוזורוב

• הצעת האוצר לתקציב 2024 כוללת את העלאת המע"מ בשנת 2025 ולצידה קיצוץ בשנת 2024 בהטבות מס שמרביתן יפגעו במעמד הביניים ובאוכלוסיות המוחלשות, יגדילו את הנטל הכלכלי עליהן (ללא שום הגדלה של ההוצאות האזרחיות כנגד זה) ובעיקר – יגדילו עוד יותר את אי-השוויון בנטל המס בינן ובין האוכלוסיות העשירות בישראל.

• בין הטבות המס שיקוצצו ניתן למנות את הגדלת מס הבלו על הדלק והעברת רווחים מחברות ממשלתיות לקופת האוצר ללא התחייבות כי ישמשו לשיפור השירותים האזרחיים.

• חלופת פורום ארלוזורוב כוללת הגדלה של נטל המס בדרך אחראית ובמטרה להגדיל את ההוצאות האזרחיות. הגדלת נטל המס יכולה לכלול: העלאה של מס ההכנסה (ובפרט להכנסות המאיון העליון), מס המעסיקים ומס החברות; החלת מס עושר ומס עזבון; מיסוי תאגידים בינלאומיים הפועלים בישראל; הטלת מס לפליטה של פחמן דו-חמצני ועוד. 

5. סיכום

• ההשקעה הנמוכה של ישראל בשירותים האזרחיים היא מדיניות ארוכת שנים ולא פועל יוצא  של המצב הביטחוני הנוכחי.

• שיקום השירותים האזרחיים הוא הכרחי ויהיה כרוך בגידול משמעותי בהוצאות הממשלה, אותן יהיה צריך לממן בעיקר באמצעות הגדלת מיסים.

• יישום המדיניות הקיימת, שמשמעותה המשך קיצוץ הוצאות הממשלה היא בחירה ברורה בריסוק רשת הבטחון האזרחית בישראל וגרוע מכך – בזמן מלחמה.

• בחירה בין רמות מיסוי והוצאה גבוהות לרמות מיסוי והוצאה נמוכות היא בחירה בין שינוי הקונספציה לבין החרפת צעדי המדיניות הקיימת, שהיא זו שהובילה את השירותים האזרחיים למשבר החמור בתולדות המדינה.

• בחירה במדיניות מרחיבה שתגדיל את ההוצאות האזרחיות, תדרוש הגדלה של נטל המס באופן שיצמצם את הפערים, תקטין את ההוצאות הפרטיות של הציבור על השירותים האזרחיים וצפויה להגדיל את פריון העבודה ולשפר משמעותית את איכות החיים של כלל תושבי ישראל.

• מדיניות זו, שהצורך בה הודגש לאורך השנים גם בדו"חות בנק ישראל וה-OECD, תאפשר את שיקום המשק, החברה והכלכלה בישראל, תבנה מחדש רשת בטחון אזרחית חזקה, תשפר את החוסן הלאומי ותחזיר את ישראל למסלול של צמיחה לכולם.

לפרטים נוספים:

עו"ד בועז גור | מנהל המחלקה הציבורית – פורום ארלוזורוב | 054-7760954 | Boaz@Arlozforum.org