שחיקה מתמשכת: השכר במגזר הציבורי בישראל לעומת השכר במגזר הפרטי בהשוואה בין-לאומית

תמונת מצב העובדים והעובדות בישראל

עידו לן ויוני בן בשט פברואר 2023

עיקרי הממצאים:

1. נכון לשנת 2021, השכר במגזר הציבורי בישראל הוא הנמוך ביותר בהשוואה לשכר במגזר הפרטי מבין המדינות שנבדקו.

2. לא תמיד זה היה כך. בשלושת העשורים האחרונים חלה שחיקה מתמשכת בשכר במגזר הציבורי – במהלכם פערי השכר בין המגזר הציבורי לפרטי גדלו בכ-30%.

3. השחיקה של השכר במגזר הציבורי חריגה בהשוואה למדינות מפותחות אחרות – שחיקת השכר במגזר הציבורי בישראל גבוהה מאוד ביחס לכל המדינות המפותחות שנבדקו.

4. שכר נמוך מדי ביחס למגזר הפרטי עלול להוות חסם בפני הבטחת מגזר ציבורי איכותי.

1. השכר במגזר הציבורי בישראל - הנמוך ביותר בהשוואה לשכר במגזר הפרטי

איור 1 מתאר את הפער באחוזים בין השכר למועסק במגזר הציבורי לבין השכר למועסק במגזר הפרטי בישראל (תכלת) וב-22 מדינות נוספות[1] החברות ב-OECD בשנת 2021 (עמודה) לעומת שנת 2001 (מעוין) ושנת 1995 (ריבוע). מהאיור עולה, כי נכון לשנת 2021, ישראל משלמת הכי מעט לעובדי הציבור שלה, ובפער גדול. כך, פער השכר בישראל בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי עומד על 29%.

ככל שהשכר במגזר הציבורי נמוך יותר בהשוואה למגזר הפרטי, כך קשה יותר להבטיח כי כוח אדם איכותי יגיע ויישאר בשירות הציבורי. הפער הגדול מלמד על מדיניות חריגה לרעה של ממשלות ישראל ביחס לשכר עובדי הציבור.

חשוב לציין, כי גודלו של הפער בין ישראל למדינות האחרות שנבדקו נובע, בין השאר, מאופן ההגדרה של המגזר הציבורי. כפי שאנו מסבירים בנספח, הגדרות שונות מביאות לפערים שונים (להרחבה ראו נספח).

2. גידול מתמשך של שלושה עשורים בפערי השכר בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי

איור 2 מתאר את התפתחות הפער באחוזים בין השכר למועסק במגזר הציבורי לבין השכר למועסק במגזר הפרטי בין השנים 1995 ל-2021.

בשנת 1995 היה פער השכר קטן וחיובי וקרוב מאוד לממוצע המדינות המפותחות האחרות. החל מאמצע שנות ה-90' החל גידול בפער השכר בין המגזרים, כאשר השכר של עובדי המגזר הציבורי נשחק משמעותית לעומת עמיתיהם במגזר הפרטי. המשבר הכלכלי בשנת 2008 הביא להפחתה קלה בפערי השכר, אך החל משנת 2011 המשיכה מגמת הגידול בפער וזאת בזמן שממוצע ה-OECD נשאר יחסית יציב. בפרט, ניתן לראות כי בין השנים 2021-2015 פער השכר בישראל הוא הגדול ביותר מבין כל המדינות ("הקו" של ישראל נמצא מתחת לשטח האפור).

חשוב לציין, כי בשנים 1995-1993, שקדמו לנתונים שאנו מציגים כאן, נחתמו הסכמי שכר במגזר הציבורי שהביאו לעליות שכר משמעותיות, חריגות יחסית למגמה ארוכת השנים בישראל (מזר, 2022). על כן, אנו מציגים בנייר זה גם את שנת 2001[2] כשנת ההשוואה, היות ופער השכר בשנה זו היה טיפוסי ביחס למגמה ארוכת השנים בישראל (ראו איור 3). בסך הכל, במשך 26 שנים, פער השכר בין המגזר הציבורי לפרטי גדל בכ-30% (מ-1.9%, ל 29.4%-), והחל משנת 2001 הוא גדל בכ-20% (מ-12.3%-).

בנוסף, בניגוד למדינות מפותחות אחרות, לישראל צבא סדיר בהיקף גדול, כאשר שכר חיילי החובה נמוך באופן ניכר משכר המינימום הקבוע בחוק. לפיכך, הוספנו לאיור 2 הערכה[3] של פער השכר החל משנת 2005 בניכוי חיילי צה"ל (חובה וקבע גם יחד). ניתן לראות, כי המיקום היחסי של ישראל משתפר במעט, אך נכון לשנת 2021 היא עדיין עם פערי השכר הגדולים ביותר מבין המדינות.

3. השינוי בפער השכר בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי – חריג מאוד

איור 3 מציג את השינוי בפער השכר למועסק בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי בין השנים 2001 ל-2021 (עמודה), ובין השנים 1995 ל-2021 (מעוין).

כפי שניתן לראות, פער השכר למועסק בין המגזרים בישראל ירד ב-17 נקודות אחוז בין 2001 ל-2021 (31 נקודות אחוז ביחס לשנת 1995). מבין שש המדינות בהן התרחשה ירידה גדולה ביחס השכר בין 2001 ל-2021, רק בישראל ובאסטוניה השכר במגזר הציבורי היה נמוך יותר מבמגזר הפרטי בשנת 2001, כאשר באסטוניה הפער בשנת 2001 היה קטן משמעותית לעומת ישראל. יתרה מכך, שלוש המדינות בהן שיעור השינוי היה גבוה מזה של ישראל הן בדיוק שלוש המדינות שב-1995 יחס השכר שלהן היה הגבוה ביותר מקרב המדינות שבהשוואה. כלומר, ההתרחבות של פער השכר בישראל חריגה במיוחד בהתחשב בכך שהשכר במגזר הציבורי בישראל היה מלכתחילה נמוך בפער משמעותי בהשוואה לשש המדינות האחרות בהן פערי השכר גדלו במיוחד.

מנתונים אלה עולה, שהשחיקה בשכר במגזר הציבורי ביחס לשכר במגזר הפרטי בישראל היא ייחודית וחריגה בהשוואה למדינות המפותחות האחרות, ועלולה להוות חסם בפני הבטחת מגזר ציבורי איכותי. ככל שהשכר במגזר הציבורי ממשיך להישחק אל מול המגזר הפרטי, כך קשה לגייס כוח אדם איכותי למערכות הציבוריות.

נספח – מקורות הנתונים והגדרות

רקע על הנתונים

בספרות המחקרית נעשה שימוש בשלושה סוגים של הגדרות למגזר הציבורי: (1) הגדרה ענפית – מבוססת על השירותים הציבוריים בענפי הכלכלה, (2) הגדרה מוסדית – מבוססת על החשבונות הלאומיים במסגרת חלוקה ליחידות מוסדיות ו-(3), הגדרה סובייקטיבית – המבוססת על כיצד העובד מגדיר בסקרים את מקום עבודתו.

נתוני ה-OECD בהם אנו משתמשים[4] מבוססים על ההגדרה של ענפי הכלכלה וזאת בדומה למחקרים אחרים שנערכו אודות השכר במגזר הציבורי[5]. החיסרון המרכזי של נתונים אלה הוא שבהגדרה הענפית לתיאור המגזר הציבורי נכללים גם עובדים שבפועל משתייכים למגזר הפרטי ולהיפך. אך, כאמור, זו ההגדרה המקובלת אשר מאפשרת לבצע את ההשוואה הבין-לאומית שערכנו בנייר זה.

ענפי הכלכלה (ענפי סדר) שנכללים בהגדרה הענפית תחת המגזר הציבורי הם:

- מנהל ציבורי וביטחון (סדר O): זהו ענף ציבורי באופן מובהק, הכולל את עובדי משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות, ביטוח לאומי וכוחות הביטחון.

- חינוך (סדר P): זהו ענף ציבורי ברובו הכולל את עובדי הגנים, בתי הספר, האוניברסיטאות והמכללות הציבוריות, אך גם מוסדות לימוד פרטיים.

- בריאות ורווחה (סדר Q)[6]: ענף זה כולל את מערכת הבריאות הציבורית (בישראל קופות החולים ובתי החולים) ואת מערכת הרווחה, אך גם מוסדות פרטיים בתחום הבריאות והרווחה (למשל: בתי אבות, רפואת שיניים, שירותי נפש פרטיים).

ענפי הסדר שנכללים בהגדרה זו במגזר הפרטי הם ענפים B-N, אשר מהווים את ההגדרה המקובלת למגזר העסקי במחקרים שונים. יש לציין, כי ענף A (חקלאות, ייעור ודיג) וענפים R-T (אמנות בידור ופנאי, שירותים אחרים ומשקי בית כמעסיקים) אינם נכללים במגזר הציבורי או במגזר הפרטי תחת הגדרה זו ולכן הושמטו מהחישובים.

כאמור, לצד הגדרה זו, קיימת ההגדרה המוסדית – זו הגדרה בין-לאומית למגזר ציבורי במערכת החשבונות הלאומיים במסגרת החלוקה ליחידות מוסדיות (UN et al., 2009). לפי ההגדרה הבין-לאומית, תחת המגזר הציבורי יש לכלול כל ארגון המייצר תפוקות שאינן נסחרות בשוק ונשלט על ידי הממשלה במובן הרחב (הממשלה או גופים שונים תחתיה, באופן ישיר או עקיף). בנוסף, חברות ממשלתיות הן חברות שנשלטות על ידי הממשלה במובן הרחב, אך מספקות תפוקות שכן נסחרות בשוק. לפיכך, ניתן להגדיר את המגזר הציבורי לפי ההגדרה המוסדית בתור המגזר הממשלתי או בתור המגזר הממשלתי והחברות הממשלתיות.

העדיפות של ההגדרה הענפית על פני המוסדית

מבין שתי ההגדרות, ההגדרה הנפוצה יותר בהשוואות בין-לאומיות של השכר במגזר הציבורי לעומת הפרטי היא ההגדרה הענפית או הסובייקטיבית (בנתוני סקר) ולא ההגדרה המוסדית, בעיקר מפאת זמינות נתונים מוגבלת (Giordano et al., 2011). כמו כן, בשנים האחרונות מתגבר הדיון בנוגע ליכולת ההשוואה בין המדינות לפי ההגדרה המוסדית (ראו: Perez et al., 2016). נציין להלן מספר בעיות עם ההגדרה המוסדית שמגבילות את המהימנות שלה בהשוואות בינלאומיות:

מבחינה טכנית:

1. קיים מחסור בנתונים שמאפשרים השוואה בינלאומית לאורך זמן. למשל, נתוני העובדים והתמורה לעבודה, בהגדרה המוסדית, קיימים עבור ישראל רק החל משנת 2012[7], ולא מאפשרים לבחון את המגמה על פני 3 עשורים כפי שאנו עושים בנייר זה.

2. החלוקה המוסדית בנתוני ה-OECD כוללת רק את המגזר הממשלתי, כאשר לא ניתן להפריד בין החברות הממשלתיות לבין המגזר הפרטי. לדוגמא, בתי החולים הממשלתיים בישראל מעסיקים עשרות אלפי עובדים, אך הם מוגדרים כחברות ממשלתיות[8] ולכן ייספרו במגזר הפרטי בנתוני ה-OECD.

מבחינה מהותית:

1. ההגדרה המוסדית, כאמור, כוללת במגזר הציבורי רק עובדים ששכרם משולם על ידי גוף (שאינו חברה) הנמצא בשליטת המדינה, אך תהליכים של הפרטה ומיקור-חוץ שהתרחשו בעשורים האחרונים הביאו לכך שמספר העובדים הנכלל בהגדרה זו הצטמצם, כאשר עובדים רבים בשכר נמוך מועסקים באמצעות קבלני שירותים (שם).

2. גם לאחר ההפרטה, השכר של העובדים נקבע לעיתים באופן עקיף על ידי המדינה ולעיתים באופן ישיר – למשל, השכר וכמות התקנים של העובדים במסגרות הרווחה הפרטיות בישראל נקבע בתנאי המכרז (הומינר-רוזנבלום, 2023). באופן כללי, במדינות המפותחות, המדינה היא זו שמספקת את השירותים הציבוריים, ולכן המחירים בהם לא נקבעים בשיווי משקל כלכלי אלא מוכתבים על ידי המדינה. בהקשר זה, נהוג לראות את המדינה כ-"מכוננת שוק" (Market maker) בשירותים החברתיים, המכתיבה את תנאי העובדים, גם כאשר הם מסופקים במיקור חוץ על ידי חברות פרטיות (Flecker et al., 2009).

3. כך לדוגמה, על אף שהן בדנמרק והן בבלגיה קיים ביטוח בריאות "ממלכתי" שמספק ללא עלות שירותי בריאות נרחבים לאזרחים, הרי שבראשונה, רוב העובדים בתחום הבריאות מוגדרים עובדי ציבור בעוד שבשנייה שירותי הביטוח הממלכתי מסופקים על ידי רופאים המועסקים על ידי בתי חולים פרטיים (Perez et al., 2016). ברור כי בסופו של דבר הן בבלגיה והן בדנמרק השכר של הצוות הרפואי נקבע על ידי המדינה, בין אם באופן ישיר בהסכם העסקה או באופן עקיף באמצעות קביעת מחירי האופרציות השונות בשוק הבריאות.

סך הכל, על מנת להבין את רמת השכר הקיימת בשירותים שהמגזר הציבורי אחראי עליהם, גם אם הם הופרטו, צריך להסתכל על ההגדרה הענפית, אחרת תתקבל תמונה חלקית בלבד.

על ההשוואה הבין-לאומית

מאפיינים שונים בין מדינות אך קבועים בתוך כל מדינה עשויים להשפיע על הפער בין השכר במגזר הציבורי למגזר הפרטי בהשוואה בין-לאומית. למשל, מדינה עם צבא סדיר בהיקף גדול או שיעור ילודה גבוה. יחד עם זאת, השוואה על פני תקופה ממושכת מבטלת את ההשפעות של המאפיינים הייחודיים והקבועים של כל מדינה (בישראל, לדוגמה, צבא בהיקף גדול היה גם בשנת 1995 וגם בשנת 2021). כלומר, הגידול בפער השכר בין המגזרים בישראל לא יכול להיות מוסבר באמצעות מאפיינים ייחודיים, משום שמאפיינים אלו היו קיימים בכל התקופות שנבדקו.

[1] המדינות נבחרו לפי זמינות הנתונים, כאשר מוצגות באיור כל המדינות החברות ב-OECD שלהן נתונים רציפים החל משנת 1995 ועד 2021. בדיקת הנתונים עבור קבוצה גדולה יותר של מדינות מפותחות שיש להן נתונים זמינים לשנת 2019 מעלה תמונה דומה.

[2] בשנת 2001 השכר במגזר הפרטי היה בשיא (ראו: מזר, 2022) ואף חלק העובדים בתוצר המגזר העסקי היה בשיא (ראו: בן בשט, 2022). לפיכך, זוהי נקודת השוואה מחמירה ביחס לשנת 1995. [3] הנתונים מנוכי צה"ל לקוחים מירחון שכר ותעסוקה של המוסד לביטוח לאומי, שמספק נתונים עבור שכר למשרת שכיר בלבד, בעוד ששאר הנתונים מתייחסים לסך הכל התמורה לעבודה למועסק שכיר מתוך החשבונאות הלאומית. להשוואה בין הסדרות, ראו: יצחקי ופלג, 2011. כמו כן, קיים שבר בסדרת ביטוח לאומי בשנת 2012 המתואר בתרשים.

[4] כלל הנתונים בנייר זה מבוססים על נתוני החשבונאות הלאומית של ה-OECD (תמורה לעבודה ומספר מועסקים) והם מתייחסים לעובדים שכירים בלבד (לא כולל עצמאיים). [5] ראו: מזר, 2022. Campos et al. 2017; Muller & Schlutten, 2015; Christofides & Michael, 2013, 2020; Naddeo, 2016; Sławińska, 2021 Giordano et al., 2011; [6] לפירוט מקיף של אילו ענפי משנה נכללים בכל ענף סדר ראו: למ"ס, 2015. [7] נתוני ה-OECD קיימים אמנם משנת 2000, אך ישנו שבר משמעותי משנת 2012. במקביל, משיחות שערכנו עם הלמ"ס עולה כי, אכן, הנתונים הקיימים לפני שנת 2012 הם פחות מהימנים ביחס לנתונים משנה זו ואילך. [8] ראו: ירחון שכר ותעסוקה, למ"ס, לוח ה'1, תעסוקה לפי מגזר ותת-מגזר.