פרויקט היום שאחרי: מבט מאקרו כלכלי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה

יוני בן בשט ועמית בן-צור

נובמבר, 2023

"פרויקט היום שאחרי" נכתב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה ושל השירותים הציבוריים במהלך המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר.

במהלך 40 השנים האחרונות, ובפרט מאז 2003, ישראל עוברת תהליך מתמשך ומתעצם של צמצום אחריותה של המדינה לחיי אזרחיה. צמצום האחריות מתבטא בשחיקה אל מול הצרכים, בתת-תקצוב מתמשך של הוצאות הממשלה בתחומים האזרחיים ובביצוע תהליכי הפרטה משמעותיים. צמצום האחריות התרחש בכל תחומי השירותים הציבוריים ובהם, בין היתר, בבריאות, בחינוך, ברווחה ועוד. המשמעות של צמצום האחריות היא פגיעה באיכות השירותים הציבוריים ובזמינותם, הגדלת הפערים בנגישות לשירותים ופגיעה באיכות החיים של כולנו.

הפער בין ישראל למדינות ה-OECD ולמדינות הסמן

ישראל נמצאת בפער עצום בהשוואה למדינות ה-OECD בהוצאות האזרחיות[1]. נכון לשנת 2022, הפער עומד על כ-171 מיליארד ש״ח[2]. בהשוואה מול מדינות הסמן[3] הפער גדל לכ-284 מיליארד ש״ח. פערים אדירים אלה הם תולדה של מדיניות שהחלה ב-2003, שכן לפניה ישראל הייתה קרובה מאוד לממוצע מדינות ה-OECD.

מגמה ארוכת שנים זו של צמצום ההוצאה האזרחית אינה מאפשרת למדינת ישראל לספק שירותים בסיסיים באיכות ובזמינות מספקות בימי שגרה. כמו כן, תת-התקצוב מונע מהגופים הציבוריים להתנהל באופן אפקטיבי יותר וביעילות רבה יותר, משום שהוא מונע מהם לפתח יכולות ותשתיות מתקדמות. לא פחות חשוב, סביר להניח שהצמצום המתמשך לאורך השנים והפער שמצטבר בעקבותיו פוגעים במוכנותה וביכולותיה של הממשלה בשעת חירום.

פער ההוצאה האזרחית – חלוקה לתחומים

כיצד צריך להיות מחולק הסכום האדיר של 171 מיליארד ש"ח נוספים שישראל צריכה להוציא? אין תשובה אחת נכונה. בחרנו לבחון זאת בהתאם לאופן החלוקה הקיים כיום בתקציב המדינה. כלומר, החלק היחסי של כל תחום לפי סדר העדיפויות הנוכחי (ושאינו משתנה מהותית לאורך השנים). חלוקה זו אומנם אינה מבטאת את התוספות התקציביות האופטימליות שנדרשות לכל תחום, שכן תקציב המדינה אינו משקף בהכרח סדר עדיפויות אופטימלי, אולם בדרך זו אנו מקבלים את סדר הגודל של תוספת התקציב שחסרה בשירותים השונים (פירוט החישוב בנספח ב׳).

מה צריך לעשות?

1. הגדלה הדרגתית של ההוצאה האזרחית בתוכנית רב-שנתית לצמצום הפער מול מדינות ה-OECD.

2. הגדלת ההוצאה תתבטא, קודם כל, בהוספה של עובדות ועובדים מקצועיים למערכי הרווחה, החינוך והבריאות, על מנת שיוכלו להעניק שירותים באיכות ובזמינות גבוהות כמו במדינות המתקדמות בעולם.

שאלות ותשובות

1. האם מדובר בתופעה חדשה? אם לא, למה אתם עוסקים בכך דווקא עכשיו?

הפערים הגדולים בתקציבים האזרחיים בין ישראל למדינות ה-OECD ידועים מזה שנים רבות, והמלחמה מבליטה אותם ביתר שאת. חשוב להבין שפערי תקצוב אלה לא התחילו בכהונת הממשלה הנוכחית, אלא הם תוצאה של מדיניות רבת שנים, שמטרתה המוצהרת והמכוונת היא צמצום המגזר הציבורי. מטרתנו היא להמחיש כיצד הדיון, המתרחש בכל שנה בעשורים האחרונים סביב הגדלות תקציב באחוזים בודדים, הוא דיון עקר שאינו נוגע בעיקר. מהו העיקר? מגזר ציבורי מצומק עם יכולות מנוונות פוגע באזרחים, במשק ובמדינה.

2. להגדיל את ההוצאה ב-171 מיליארד ש״ח? רק עלויות המלחמה מוערכות בכ-100 מיליארד ואין לנו כסף להכל

אנחנו לא קוראים להגדיל בהכרח ב-171 מיליארד ש״ח. המספר הזה, כמו יתר המספרים המתייחסים לתחומים השונים, נועד לתת סדר גודל לתקציב שחסר; קריאת כיוון עקרונית ולא מספר מדויק וסופי. היקף אדיר זה של הפער בתקציב מלמד אותנו שהדיון סביב גודל התקציב הנדרש לתחומים השונים אינו יכול להישאר במסגרת ההגדלה השגרתית של אחוזים בודדים. כמו כן, מכיוון שהמערכת בתת-תקצוב אדיר ומתמשך, לשקל השולי יש בשלב הזה השפעה קטנה מאוד. נדרשת תוספת תקציב בסדר גודל משמעותי, על מנת שהדיונים על היכן להשקיע את השקל השולי, כחלק מתוספות תקציביות שגרתיות, יהיו אפקטיביים.

3. להגדיל את ההוצאה ב-171 מיליארד ש״ח? הרי לישראל יש הוצאות ביטחון גבוהות משמעותית בהשוואה למדינות ה-OECD

אם בוחנים את ההוצאה הציבורית, שכוללת מלבד ההוצאה האזרחית גם את הוצאות הביטחון והריבית על החוב, פער ההוצאה מול ה-OECD עומד על כ-5.1 נקודות אחוז, המהווים כ-90 מיליארד ש״ח נכון לשנת 2022. כלומר, הפער האדיר בהוצאה האזרחית אינו תוצאה של הוצאות הביטחון והריבית, שכן הוצאות אלה מהוות כ-50% מפער זה. חשוב לציין, כי אם ההוצאה האזרחית תעמוד על ממוצע מדינות ה-OECD (כלומר, תוספת של 171 מיליארד ש״ח), אזי ההוצאה הציבורית תהיה מעל ממוצע ה-OECD (48.9% בישראל בהשוואה ל-44.2% ב-OECD), אך נמוכה במעט מממוצע מדינות הסמן (49.6%).

4. להגדיל את ההוצאה ב-171 מיליארד ש״ח? כדי שהכסף ילך לעוד הסכמים קואליציוניים?

הקריאה להגדיל את ההוצאה בסדר הגודל הזה מתבססת על ההנחה שההוצאה תיועד לשירותים מעודדי צמיחה ומצמצמי פערים. בתוך זה נכללות הוצאות חינוך, הכשרות מקצועיות, דיור ציבורי ותחבורה ציבורית (כל אלו בהתאם להמלצות בנק ישראל), אבל גם הוצאות נוספות – בתחומי הבריאות, בריאות הנפש והרווחה – שתכליתן לשפר את איכות החיים ולמנוע את הצורך בהוצאות גבוהות לתיקון הנזקים שיתגברו ללא פעולה אפקטיבית.

5. להגדיל עכשיו?! יש לנו מלחמה לממן

ברור שאין יכולת להגדיל את התקציב בהיקף שעליו אנחנו מצביעים באופן מיידי. אנחנו חושבים שצריך להגדיל את ההוצאה באופן הדרגתי, על פני כמה שנים, במטרה לאפשר למשרדים לנצל באופן יעיל את המשאבים המוגדלים וכדי לאפשר מימון בר-קיימא. שני רכיבים אלה דורשים זמן. ברור מעל לכל ספק, שיש לבנות תוכנית יסודית, שתעלה את ישראל על מסלול של הגדלת ההוצאות הציבוריות במטרה לשפר את יכולות השירותים האזרחיים.

6. מאיפה הכסף יגיע?

נייר זה אינו עוסק בהיבטי המימון של ההוצאות, מכיוון שנדרש דיון מעמיק יותר מההיבטים שאנו מאירים כאן. כיוונים לדרכי מימון ניתן למצוא, בין השאר, בכמה ניירות מדיניות שפורסמו[4]. חיוני שקודם נקבע לאן אנחנו רוצים להגיע, ואז נתכנן באיזו דרך.

7. המגזר הציבורי הוכיח במלחמה את יכולותיו החלשות ואילו החברה האזרחית הוכיחה את עצמה בצורה טובה. מדוע לא להשקיע בה במקום בגופים הציבוריים?

הדיון על איכות המגזר הציבורי הוא דיון רב שנים, והמחקר והמדיניות ביחס אליו רחבים ומעמיקים. בשלב הזה, להערכתנו, ההשוואה הבינלאומית שאנו מציגים מספיקה כדי לתת את הכיוון הכללי: רוב מדינות ה-OECD מספקות שירותים אזרחיים ציבוריים בהיקף גדול משמעותית מזה שמספקת מדינת ישראל, ולרבות מהן יש כלכלה עשירה וחזקה משלנו. כלומר, השאלה אינה האם להרחיב את פעולת המגזר הציבורי, אלא באיזה קצב ובאילו תחומים. חשוב לזכור, כי אספקת שירותים אזרחיים באיכות גבוהה, בנגישות גבוהה וביציבות, אינה יכולה להסתמך על מתנדבים ועל תרומות, שאינם קבועים, והיא אינה יכולה להתקיים רק בתחומים שבהם החברה האזרחית בוחרת לפעול. על מנת ששירותים בסיסיים יינתנו לכל האזרחים, ללא אפליה ולאורך כל השנה, עליהם להסתמך על הממשלה ועל תקציביה הציבוריים. החברה האזרחית יכולה וצריכה להשתלב במאמץ הזה, אך האחריות המלאה והרחבה היא של הממשלה.

נספח א': מדינות הסמן

נספח ב': חישוב תוספות התקציב למשרדים השונים

1. ההוצאות האזרחיות ששימשו אותנו לצורך החישובים כוללות את התקציב הרגיל, תקציב הפיתוח וחשבון ההון ותקציב המפעלים העסקיים (תוספת שנייה), הכל לפי חוק התקציב לשנת 2023. מהוצאות אלה החרגנו את הסעיפים הבאים (בסוגריים הסעיף התקציבי הרלוונטי):

א. ביטחון:

1) משרד הביטחון (15)

2) תיאום הפעולות בשטחים (17)

3) הוצאות ביטחוניות שונות (31)

4) הוועדה לאנרגיה אטומית (35)

5) חוק חיילים משוחררים (46)

ב. החזרי חוב:

1) תשלום ריביות (45)

2) תשלום חובות – כללי (84), למעט תשלום חובות לביטוח לאומי

3) הוצאות רשות מקרקעי ישראל (98)

2. החרגנו סעיפים אלו משום שהם אינם נכללים בחישובים המקובלים של ההוצאה האזרחית. כמו כן, החרגנו את תקציב רשות מקרקעי ישראל, משום שהרשות מהווה מפעל עסקי שהוצאותיו נגזרות מהכנסותיו, ובניגוד למפעלים אחרים, הכנסותיה מכסות את כל הוצאותיה והרבה יותר מכך.

3. על בסיס סעיפי תקציב המדינה הללו חישבנו את משקלו של כל תחום הוצאה בתקציב.

4. את פער התקציב מול ממוצע מדינות ה-OECD לשנת 2022 (כ-171 מיליארד ש״ח) חילקנו בין סעיפי תקציב המדינה השונים על בסיס המשקלות הללו. כלומר, חילקנו את תוספת התקציב לפי סדרי העדיפויות הקיימים של המדינה, כפי שהם מתבטאים בתקציב 2023.

5. לדרך חישוב זו שתי מגבלות:

א. תקציב המדינה אינו משקף את מלוא ההוצאה הממשלתית. כדי לשקף את כלל ההוצאות של המגזר הממשלתי, יש להתבסס על ההוצאה של הממשלה הרחבה, הכוללת גם את הוצאות הרשויות המקומיות, המוסד לביטוח לאומי ועוד. אולם נתוני ההוצאה של הממשלה הרחבה אינם זמינים ברמת פירוט הדומה לזו של תקציב המדינה. מכיוון שמטרתנו היא להמחיש את סדר הגודל, הרי שהפירוט הקיים בתקציב המדינה משמעותי יותר בהבנה של תת-התקצוב מאשר חוסר הדיוק שנובע מהשימוש במשקולות של תקציב המדינה.

ב. תקציב המדינה הקיים מבטא סדר עדיפות שאינו אופטימלי, ובחלקיו אף שגוי. הסתמכות על סדר עדיפויות זה, כלומר על החלק שמקבל כל תחום בתקציב, אינה מבטאת את התוספות התקציביות האופטימליות שנדרשות לכל תחום, שכן הפערים הקיימים אינם זהים בכל תחומי ההוצאה. יחד עם זאת, בשל הרצון להמחיש את פערי ההוצאה, מצאנו כי דרך זו, על אף מגבלותיה, מייצגת בצורה טובה את משמעות השינוי שנדרש לבצע באחריותה של המדינה.

[1] כלל הוצאות הממשלה ללא ביטחון ותשלומי ריבית. [2] התוצר הישראלי ב-2022 עמד על כ-1,764 מיליארד ש״ח. הפער מול ממוצע מדינות ה-OECD עומד על כ-9.8 נקודות אחוז תוצר. בשנת 1998 פער זה היה קטן יותר ועמד על כ-3.4 נקודות אחוז בלבד. [3] מדינות הסמן הן: אוסטריה, בלגיה, דנמרק, פינלנד, הולנד ושוודיה. בכולן התוצר לנפש גבוה מזה של ישראל וגודל האוכלוסייה דומה יחסית לזה של ישראל. ההוצאות הציבוריות במדינות אלה מהוות למעלה מ-45% מהתמ"ג, כך שהן מהוות דוגמה למדינות מפותחות וחזקות, שמנהלות מגזר ציבורי גדול ואפקטיבי. ראו נספח א׳.

[4] ראו: קולרמן מ' (2022). תקציב לצמיחה מכלילה. מכון יסודות; קולרמן מ' (2020). תוכנית ההרחבה. מכון יסודות, 2020; אופק-שני, י' (2020). מאיפה הכסף? קרן ברל כצנלסון.