פרויקט היום שאחרי: מבט על מערכת החינוך – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה

ד"ר אייל בר חיים

נובמבר 2023

הפרויקט נכתב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה ושל השירותים הציבוריים במהלך המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר.

מערכת החינוך הישראלית היא אוניברסלית, כלומר, היא משרתת את כלל ילדי ישראל מתוקף חוק. בשל כך, זו היא אחת המערכות הציבורית בעלות התקציב הגדול ביותר. עם זאת, ולמרות תוספת תקציב משמעותית שניתנה לה לאורך העשור האחרון (בעיקר כתוצאה מהסכמים קיבוציים דוגמת "אופק חדש" ו"עוז לתמורה"), היא עדיין סובלת מתת-תקצוב עמוק, המתבטא בהוצאה ציבורית נמוכה לתלמיד, בהיעדר מסגרות חינוכיות לגיל הרך (בני 0 עד 3), ובעיקר באי-שוויון גבוה במימון ובתוצאות. השלכותיו של תת-התקצוב מתבטאות בצורה ברורה ביותר בהישגי התלמידים בהשוואה להישגיהם של תלמידים במדינות ה-OECD. בנייר זה אנו מתמקדים בשני היבטים של תת-התקצוב: הפער בין ישראל למדינות ה-OECD בהוצאה הציבורית לתלמיד והמחסור במסגרות חינוכיות לגיל הרך (בני 3-0).

השלכות תת-התקצוב על הישגי התלמידים

ציוני תלמידי ישראל במבחני פיזה הבינלאומיים (קריאה, מדעים ומתמטיקה), הנערכים על ידי מנהל החינוך של ה-OECD, נמוכים יחסית לממוצע מדינות ה-OECD וממקמים אותה בתחתית הדירוג.

בנוסף, אחוז התלמידים בישראל עם יכולות חלשות במיוחד בקריאה, מדעים ומתמטיקה הוא גבוה מאוד בהשוואה למדינות ה-OECD (איור 2). בשנת 2018, לפני משבר הקורונה, ל-22.1% מהתלמידים בני ה-15 היו חוסרים מהותיים ביכולת הקריאה, שלא אפשרו להם להתמודד עם טקסטים בסיסיים, כמו גם חוסר יכולת להתמודד עם בעיות מתמטיות שאינן תרגילי חשבון מפורשים.

בנוסף, אחוז התלמידים בישראל עם יכולות חלשות במיוחד בקריאה, מדעים ומתמטיקה הוא גבוה מאוד בהשוואה למדינות ה-OECD (איור 2). בשנת 2022, ל-21.3% מהתלמידים בני ה-15 היו חוסרים מהותיים ביכולת הקריאה, שלא אפשרו להם להתמודד עם טקסטים בסיסיים, כמו גם חוסר יכולת להתמודד עם בעיות מתמטיות שאינן תרגילי חשבון מפורשים.

ולבסוף, בישראל, הפערים ביכולת הקריאה בין תלמידים ממעמד חברתי-כלכלי שונה הם קיצוניים בהשוואה לרוב מדינות ה-OECD.

הגורמים המרכזיים לבעיות במערכת החינוך

חוסר השביעות ממערכת החינוך הוא רחב ומתפרש לנושאים רבים, ביניהם מחסור בכוח אדם, איכות המורים, אי-שוויון בהישגים בין ילדים מרקע חברתי-כלכלי נמוך לילדים מרקע גבוה, ביקורת על רמת התכנים הנלמדים והתאמתם למציאות החיים ולשוק העבודה הנוכחיים, מיקור חוץ של מנגנוני התכנון (לדוגמה, אגף המחקר והפיתוח) והבקרה (לדוגמה, ניהול בחינות הבגרות) ועוד. בחלק הראשון של נייר זה הראינו את השלכות תת-התקצוב על הישגי התלמידים. בחלק זה נתמקד בשני היבטים של תת-התקצוב: הפער בין ישראל למדינות ה-OECD בהוצאה הציבורית לתלמיד והמחסור במסגרות חינוכיות לגיל הרך (בני 0-3).

א. הפער בין ישראל למדינות ה-OECD בהוצאה הציבורית לתלמיד

בעשורים האחרונים עלתה ההוצאה הלאומית לחינוך בישראל (הוצאה ציבורית ופרטית יחד) בשיעורים ניכרים, גם בהתחשב בגידול באוכלוסייה ובצמיחה. גידול זה משתקף, בין היתר, בצמצום מספר הילדים בכיתה ובעליית שכר המורים (בלס, 2022). אולם, מהניתוח שערכנו, המבוסס על בדיקת הפער בהוצאות האזרחיות בין ישראל לממוצע מדינות ה-OECD, עולה, כי על מנת לסגור פער זה נדרשת למערכת החינוך תוספת של כ-36 מיליארד ש״ח.

האוכלוסייה בישראל מתאפיינת בשיעור גבוה של צעירים (בני 19-5) בהשוואה לממוצע במדינות הOECD-. לכן, בהשוואה בינלאומית, חשוב לבחון את ההוצאה הציבורית לתלמיד על חינוך, לצד ההוצאה הציבורית הכוללת על חינוך (איור 5). לאחר צמצום הפער בצורה ניכרת בתחילת העשור הקודם עקב רפורמות "אופק חדש" ו"עוז לתמורה", הפער התייצב ועמד, נכון לשנת 2020, על כ-19 מיליארד ש״ח בהשוואה לממוצע ועל כ-16 מיליארד ש"ח בהשוואה לחציון.

מה צריך לעשות?

להגדיל את ההוצאה הציבורית על חינוך בכ-19 מיליארד ש״ח בצורה הדרגתית, בתוכנית רב-שנתית, וכך לצמצם את הפער מול מדינות ה-OECD[1].

ב. מחסור במסגרות חינוכיות לגיל הרך

מאז הסדרתו תחת פיקוח (מבחינת בטיחות וכוח אדם, אבל ללא פיקוח פדגוגי) ב-1965, החינוך לגיל הרך (בני 0 עד 3) היה בסמכות משרדי העבודה והרווחה, מתוך תפיסה כי עיקר חשיבותו במתן מענה לאימהות עובדות. בשנים האחרונות החל תהליך של העברת הפיקוח למשרד החינוך, תהליך שאמור היה להסתיים השנה. שינוי זה מוצא את החינוך לגיל הרך בנקודה בעייתית: מדובר במערכת מפוצלת, הכוללת מעונות יום מסובסדים ומפוקחים ("מעונות סמל"), הנותנים מענה ל-27% מקבוצת הגיל, ומעונות פרטיים, שעליהם יש פיקוח מינימלי, אם בכלל, הנותנים מענה ל-35% מקבוצת הגיל. כל שאר הפעוטות, המהווים 38% מקבוצת הגיל, אינם נמצאים כלל במסגרת. בנוסף, מערכת זו סובלת, בדומה לשאר מערכת החינוך ובאחוזים גדולים אף יותר, מנשירה של הצוותים החינוכיים (מעל 50% נשירת מטפלות בשנה הראשונה) ומהיעדר הכשרה מתאימה (מבקר המדינה, 2022).

"מעונות סמל" הם הפתרון הציבורי לגיל הרך, אך כפי שניתן לראות מאיור 6, המחסור במעונות כאלה הוא גדול ופריסתם הגיאוגרפית אינה שוויונית. במחוז חיפה והצפון, שבו יחס מספר הילדים למעון הוא הנמוך ביותר, מדובר על 2.99 ילדים לכל מקום קיים במעון. במחוז הדרום, על כל מקום במעון יש מעל 4.21 ילדים. במחוז ירושלים, שבו יש אוכלוסייה ערבית וחרדית גדולה, יש 7.83 ילדים לכל מקום במעון.

מה צריך לעשות?

להגדיל את התקצוב הציבורי של מעונות היום, כך שיתאים לכלל אוכלוסיית משתמשי המעונות (62% מקבוצת הגיל, אחוז העושים שימוש כיום במעונות).

על תקציב זה לשמש לכמה מטרות (בלנק וסילברמן, 2023):

• הגדלת היצע "מעונות סמל" - הקמת מעונות מסובסדים ומפוקחים. אנו מעריכים את הקמתם בעלות חד-פעמית של כ-14.3 מיליארד ש"ח[2]

• טיוב הכשרת כוח האדם

• הרחבת הזכאות לסבסוד

[1] חשוב לציין, כי בחלק ניכר ממדינות ה-OECD, רכיב משמעותי בהוצאה הציבורית לתלמיד הוא חינוך מקצועי, שעלותו גבוהה והתאמתו למשק הישראלי מוטלת בספק. עם זאת, ולמרות היתרונות החברתיים בהיעדר חינוך מקצועי רחב, יש צורך בתוספת התקציב על מנת לפצות על היעדר החינוך המקצועי באמצעות שיפור משמעותי בהישגיהם של התלמידים, אשר כרגע לא מקבלים מענה מספיק בחינוך העיוני (בר-חיים ופניגר, 2022).

[2] החישוב בוצע לפי הערכת מספר הילדים במעונות "סמל" על בסיס נתוני מבקר המדינה, בחלוקה לפי מספר המעונות בעלי הרישוי על בסיס נתוני משרד החינוך. את הפער בין מספר המעונות המצוי (4,203) לרצוי (9,651) הכפלנו בעלות פתיחת 100 מעונות לפי חישובי מבקר המדינה (262 מיליון ש"ח). מספר המעונות הרצוי חושב לפי מספר הפעוטות ששהו במסגרות "סמל" ובמסגרות פרטיות ב-2020. כלומר, (9,651-4,203)X262 במיליוני ש"ח.