גווני הקפיטליזם: מה אפשר ללמוד ממבט השוואתי על הדרכים להפחית את אי-השוויון בהכנסות בישראל?

ד"ר אייל בר-חיים

יוני, 2024

מדינות שונות מתמודדות עם אתגרים חברתיים וכלכליים בעזרת "סט" כלי מדיניות, התואם את תפיסת עולמן ואת התנאים שבהם הן פועלות. חוקרים הציעו שיטות שונות לסיווג המדינות על פי סוג "סט הכלים" שבו הן נוטות להשתמש, ומטרת עבודה זו היא לבחון סיווגים אלו ביחס להתמודדות עם אי-שוויון. בעזרת ניתוח אשכולות, שבוצע על מאגר הנתונים Cross National Data Center (LIS) לשנים 2018-2017, זיהינו חמישה טיפוסי שוק של מדינות, החופפים רק בחלקם את הטיפוסים המקובלים: שוק מתואם שמרני, שוק מתואם מתון, שוק מעברי, שוק ליברלי ושוק ליברלי קיצוני, שעימו נמנית ישראל. בעבודה זו אנו בוחנים את יעילותם של כלי מדיניות שונים לצמצום אי-השוויון בהכנסות בהתאם לטיפוסי המדינות על ידי בחינת המתאם בין כל אחד מהכלים לאי-השוויון בהכנסות, לפני ואחרי מיסוי והעברות. אנו מראים, כי למדיניות מכלילה בשלב הפעילות הכלכלית יש מתאם שלילי חזק לאי-השוויון, בעיקר לפני מיסוי והעברות, אך היא משתנה בהתאם למדד אי-השוויון הנבחר. עוד אנו מראים, כי ישראל מצליחה לצמצם את אי-השוויון בעיקר על ידי מיסוי והעברות, אך בשל אי-השוויון הגבוה בשלב הפעילות הכלכלית וצמצום מועט יחסית אחרי הפעילות הכלכלית, היא נותרת אחת המדינות שבהן אי-השוויון הוא גבוה ביותר מבין המדינות המפותחות. הטמעה של מדיניות מכלילה בשלב הפעילות הכלכלית, כמו העלאת שכר המינימום וחיזוק כוחם של העובדים, עשויה להביא לצמצום משמעותי של אי-השוויון בישראל.

תקציר

מבוא

• המציאות החברתית-כלכלית מזמנת למדינות אתגרים רבים. ההתמודדות עם אתגרים אלה נעשית במדינות שונות באמצעות "סט" כלי מדיניות, התואם את תרבותן, את תפיסת עולמן ואת ההיסטוריה שלהן. "סט כלים" זה משפיע על התמודדותן עם בעיות חברתיות דוגמת רווחה, בריאות, חינוך ואי-שוויון.

• בעבודה זו אנו מתמקדים בדרך שבה מתמודדות מדינות שונות, ומדינת ישראל בפרט, עם אי-שוויון כלכלי. אנו בוחנים את "סט הכלים" שבו נוהגות המדינות להשתמש ועומדים על הדרך שבה הבחירה בסט זה או אחר משפיעה על אי-השוויון ועל השלכותיו.

אי-שוויון כלכלי: מהו וכיצד מודדים אותו? 

• אי-שוויון כלכלי גבוה הוא בעיה כלכלית וחברתית. הוא פוגע ברמת הבריאות ובתוחלת החיים, בשוויון ההזדמנויות, בחדשנות, בביטחון האישי וביציבות הפוליטית והמשטרית. כל הגורמים האלה עלולים לפגוע גם בצמיחה הכלכלית.

• אמידת אי-השוויון היא אמידת חלוקת המשאבים בחברה. בחינת ההכנסות מעבודה חיונית להבנת חלוקת המשאבים שמתבצעת דרך שוק העבודה, שהוא מנגנון החלוקה העיקרי בחברה.

• נהוג לראות את אי-השוויון לאחר מיסוי והעברות כמייצג את מעורבות המדינה. למעשה, המדינה משפיעה על אי-השוויון גם בשלב המקדים של כינון השוק וגם לאחריו, כשהיא מתמודדת עם תוצאות חלוקת השכר של השוק.

• הבעיה בשימוש במדד יחיד (דוגמת מדד ג'יני) למדידת אי-שוויון היא שהוא אינו מייצג את האופן שבו אי-השוויון מתחלק באוכלוסייה.

• בעבודה זו אנו מאמצים תפיסה רב-ממדית של אי-השוויון. אנו משתמשים בשישה מדדים נקודתיים מקובלים ובוחנים אותם לפני ואחרי מיסוי והעברות.

איך מבחינים ומפרידים בין סוגי מדינות?

• הספרות המחקרית מציעה סוגים שונים של סיווגי מדינות, בהתאם למבנה הכלכלי שלהן ולמדיניות הכלכלית-חברתית שבה הן דוגלות. להלן הסיווג המקובל על החוקרים.

• מדינות שוק ליברלי: במדינות אלה אין כמעט מעורבות מכלילה, כלומר מעורבות השואפת לשתף שחקנים נוספים מלבד החברות והעובדים כפרטים בכינון שוק העבודה, במהלך הפעילות הכלכלית.

• מדינות שוק מתואם שמרני: במדינות אלה, המעורבות המכלילה במהלך הפעילות הכלכלית היא גבוהה מתוך רצון לאפשר לחברות המקומיות להתחרות בשווקים הגלובליים.

• מדינות שוק מתואם סוציאל-דמוקרטי: מדינות אלה עושות שימוש במיסוי ובהעברות פרוגרסיביים,  במקביל למעורבות מכלילה בכינון השוק, לצורך צמצום אי-השוויון.  

• מדינות שוק מעברי: מדינות אלה מייצגות תמהיל של סוגי המדינות האחרות.

אי-שוויון בישראל

• בישראל, אי-השוויון לפני מיסוי והעברות גבוה במיוחד, וצמצום אי-השוויון על ידי מיסוי והעברות מתרכז בעיקר בחלק העליון של התפלגות השכר (מעל החציון).

• כאשר משווים דפוס זה למדינות אחרות, ניתן לראות כי במדינות כמו ספרד ובריטניה צמצום אי-השוויון נעשה במקביל, דרך מיסוי החלק העליון של ההתפלגות והעברות לחלק התחתון. בהולנד, לעומת זאת, המיסוי כמעט שאינו משנה את אי-השוויון בחלק העליון של ההתפלגות, ועיקר הצמצום נעשה על ידי העברות בחלק התחתון.

הפרדה לדפוסי מדינות

• בנייר זה אנו בוחנים את הקרבה בין מדינות ביחס למדדים אלו באמצעות ניתוח אשכולות המבוסס על הדמיון ביניהן במדדי אי-השוויון השונים.

• ניתוח זה מניב חמש קבוצות נפרדות, ארבע מהן דומות לקבוצות המקובלות בספרות: שוק מתואם שמרני, שוק ליברלי, שוק מתואם מתון ושוק מעברי.

• הקבוצה החמישית, מדינות שוק ליברלי קיצוני, מהווה חידוש על הספרות הקיימת, וכוללת מדינות בעלות שוק ליברלי עם אי-שוויון גבוה במיוחד. ישראל נמצאת בקבוצה זו.

• מדינות השוק הליברלי הקיצוני מאפשרות אי-שוויון גבוה מאוד לפני מיסוי והעברות, בד בבד עם מיסוי והעברות נמוכים יחסית, כך שגם לאחר מיסוי והעברות אי-השוויון נותר גבוה בהשוואה לשאר המדינות.

• מדינות השוק המעברי והשוק המתואם המתון מגיעות לרמות גבוהות של אי-שוויון לפני מיסוי והעברות, אך מצליחות לצמצם אותו בעזרת מיסוי והעברות.  

• מדינות השוק המתואם והשוק הליברלי מתחילות מאי-שוויון נמוך יחסית לפני מיסוי והעברות, ומצליחות לצמצם גם את אי-השוויון הזה באמצעות מיסוי והעברות, כאשר מדינות השוק המתואם מצליחות בכך מעט טוב יותר ממדינות השוק הליברלי.

כלי מדיניות לצמצום אי-שוויון

• מדינות בוחרות בסוגים שונים של כלי מדיניות לצמצום אי-השוויון, בהתאם לשלב שבו המדינה מטילה את עיקר משקל המעורבות שלה (במהלך הפעילות הכלכלית או אחריה) והחלק בהתפלגות השכר אשר יושפע ממנה.

• בחרנו ארבעה מדדים מקובלים על מנת לבחון את ממדי ההשפעה השונים של המדינה על אי-השוויון: שכר המינימום, ההגנה החוקית על העובדים, אחוז העובדים המאוגדים ותמ"ג לנפש.

• שכר המינימום (גבוה ביותר במדינות שוק ליברלי) נמצא במתאם שלילי למדד ג'יני ולמדד יחס החציון לעשירון התחתון.

• הזיקה בין ההגנה החוקית על העובדים (גבוהה ביותר במדינות עם שוק מעברי) למדד ג'יני לפני מיסוי והעברות היא חיובית. אולם, ביחס לאי-השוויון לאחר מיסוי והעברות, הזיקה היא שלילית.

• במדינות שבהן אחוז העובדים המאוגדים גבוה יותר (מדינות עם שוק מתואם שמרני), אי-השוויון נמוך יותר. תופעה זו משמעותית יותר כאשר בוחנים את אי-השוויון לפני מיסוי והעברות.

• הזיקה בין תמ"ג לנפש (הגבוה ביותר במדינות עם שוק מתואם שמרני) לאי-שוויון חלשה מאוד, ואף אפסית כאשר מדובר בחלק התחתון של התפלגות השכר.

• במדינות שבהן יש רגולציה משמעותית במהלך הפעילות הכלכלית, למשל בהפעלה של מדיניות התומכת באיגודי עובדים או שכר מינימום גבוה יחסית, המדיניות נמצאת במתאם לצמצום אי-השוויון לפני מיסוי והעברות, כאשר שכר המינימום נמצא בזיקה גבוהה יותר לצמצום פערים בחלק התחתון של התפלגות השכר ואילו תמיכה בארגוני עובדים נמצאת בזיקה לצמצום פערים כללי.

• מדיניות שאינה מכלילה לא נמצאה כבעלת מתאם משמעותי לצמצום אי-השוויון.

סיכום

• בעבודה זו ראינו כיצד מדד בודד של אי-שוויון מסתיר לעיתים מגוון גדול של דפוסי אי-שוויון. בחלק מהמדינות אי-השוויון בא לידי ביטוי בפער בין העשירים ביותר לעניים ביותר, אך במדינות רבות מדובר בדפוסים שונים, דוגמת אי-שוויון בקרב מעמד הביניים או פער גדול מאוד בין העשירים לשאר התפלגות השכר.

• בעזרת ריבוי מדדים הראינו כי מדינות נחלקות לחמישה סוגים של דפוסי אי-שוויון, החופפים במידת מה את גווני הקפיטליזם המתוארים בספרות. עם זאת, הראינו כי ניתן להוסיף סיווג נוסף של מדינות, כשלפי חלוקה זו ישראל משתייכת לקבוצת המדינות המקיימות שוק ליברלי קיצוני.

• מלבד הגנה חוקית על העובדים, מדיניות מכלילה בשלב הפעילות הכלכלית נמצאת במתאם לצמצום אי-השוויון לפני מיסוי והעברות. למדיניות שאינה מכלילה אין כמעט זיקה לאי-השוויון. ככל שמדינות מוותרות על מדיניות מכלילה בשלב הייצור, הן נזקקות יותר למיסוי והעברות על מנת לצמצם את אי-השוויון במדינה.

• ישראל נמצאת במועדון מדינות השוק הליברלי הקיצוני, מדינות שלא מצליחות לצמצם את אי-השוויון בצורה משמעותית גם לפני הפעילות הכלכלית וגם אחריה, וכך מתאפיינות באי-שוויון גבוה מאוד בכל חלקי בהתפלגות השכר.

• ישראל מייצרת תנאי פעילות עסקית שמביאים לאי-שוויון גבוה, ואז לפעולות שהיא נוקטת אחרי כינון השוק יש השפעה קטנה יחסית.

• ישראל יכולה להגביר את מאמציה לצמצום אי-השוויון לאחר כינון השוק על ידי העלאת מיסים והגדלת תשלומי ההעברה. במקביל, וייתכן שבאופן יעיל יותר ותוך תמיכה ציבורית רחבה יותר, ישראל יכולה לבצע פעולות עומק של מדיניות מכלילה במעמד כינון השוק, למשל באמצעות הגדלת שכר המינימום ביחס לשכר הממוצע וחיזוק העבודה המאורגנת.

מבוא

המציאות החברתית-כלכלית מזמנת למדינות אתגרים רבים. מגפות, משברים כלכליים והזדקנות האוכלוסייה הן רק חלק מהבעיות המתגלגלות לפתחיהן של מדינות שונות ודורשות פתרון בטווח הקצר עד הבינוני. עוד בשנות ה-90 של המאה ה-20 הבחינו חוקרי מדיניות חברתית, ובראשם אספין-אנדרסן, כי מדינות שונות מאמצות "סט" שונה של כלי מדיניות, התואם את תרבותן, את תפיסת עולמן ואת ההיסטוריה שלהן. "סט כלים" זה משפיע על התמודדותן עם בעיות חברתיות דוגמת רווחה, בריאות, חינוך ואי-שוויון.

בעבודה זו נתמקד בדרך שבה מתמודדות מדינות שונות, ומדינת ישראל בפרט, עם אתגר-העל של אי-שוויון כלכלי, נבחן את "סט הכלים" שאותו מאמצות המדינות השונות ונעמוד על הדרך שבה בחירה בסט זה או אחר משפיעה על אי-השוויון ועל השלכותיו. ראשית, נציג את המושג אי-שוויון כלכלי ואת הדרכים שבהן אפשר למדוד אותו. לאחר מכן נסקור את דפוסי המדיניות המקובלים בספרות ונראה אילו סוגי מדינות מאמצות כל דפוס. בהמשך נפעיל כלים לזיהוי אמפירי של דפוסי מדיניות ולקטלוג מדינות לפיהם, ונבחן עד כמה הם שונים מהמתואר בספרות. ולבסוף, נבחן כיצד מצליחים כלי מדיניות שונים להתמודד בפועל עם אי-השוויון.

א.  אי-שוויון כלכלי: מהו וכיצד מודדים אותו?

מה מודדים כשמודדים אי-שוויון כלכלי?

אי-שוויון כלכלי גבוה הוא בעיה כלכלית וחברתית. מחקרים רבים מצביעים על השלכותיו הבעייתיות: אי-שוויון גבוה פוגע ברמת הבריאות ובתוחלת החיים במדינה (Rowlingson, 2011);  פוגע בהזדמנויות העומדות בפני אלה המגיעים מרקע חלש להצליח בשוק העבודה (;(Corak, 2013; פוגע בחדשנות (Lin, Li and Whinston, 2010); מעלה את רמת הפשיעה (2018 ,(Goh, Kaliappan and Ishak; ופוגע ביציבות הפוליטית והמשטרית (Parsons, 2021). גורמים אלה עלולים גם לפגוע בצמיחה הכלכלית (2021 ,Mdingi and Ho).

יעד מספר 10 מתוך 17 היעדים לפיתוח בר-קיימא שאומצו על ידי האו"ם (SDGs), הוא צמצום אי-השוויון בין ובתוך מדינות. בדברי ההסבר ליעד זה נכתב: "על מנת שמדינות ישגשגו, שוויון וצמיחה חייבים להיות נחלתה של כלל האוכלוסייה, ללא קשר למין, גזע, דת, אמונה או מצב כלכלי. כאשר נגיע למציאות שבה כל אדם יהיה עצמאי ובלתי תלוי, אז יוכל כל העולם לשגשג" (SDG ישראל, 2023).

על מנת להשיג יעד זה יש צורך בכלים טובים, שיאפשרו לנו להבין מהי רמת אי-השוויון הקיימת, מהי רמת אי-השוויון הרצויה וכיצד ניתן לגשר על הפער בין הרצוי למצוי.

אמידת אי-שוויון היא אמידת חלוקת המשאבים בחברה. לשאלה מהו המשאב הנמדד יש חשיבות רבה, וזאת משום שמשאבים שונים מייצגים מנגנונים שונים של אופן חלוקתם. משאבים דוגמת שכר מייצגים את המנגנונים שבהם מפצה החברה את חבריה על המאמץ שהם משקיעים בעבודתם, בין אם בעבודה בפועל ובין אם בהכשרה שעברו כדי לבצע אותה (Rawls, 1991). משאבים אחרים, דוגמת הכנסה מהון, הם  חיצוניים לשוק העבודה ומבטאים תהליכי צבירת הון.

את אי-השוויון מעבודה או מהון נהוג למדוד בהכנסות השוטפות. שני אלו הם משתני זרם, כלומר משתנים שערכם נמדד לתקופה מסוימת, דוגמת שכר חודשי, בניגוד למשתני צבירה או מלאי, דוגמת ההון הנצבר לאורך החיים. בחינה של ההכנסות מעבודה חיונית להבנת חלוקת המשאבים דרך שוק העבודה, שהוא מנגנון החלוקה העיקרי בחברה. לצידה, בחינה של ההכנסות מהון מאפשרת לנו לזהות חלק ממנגנוני צבירת ההון. אולם, מכיוון שאלה הם משתני זרם, המייצגים רק את ההכנסה החודשית השוטפת, הם נותנים תמונה חלקית בלבד של אי-השוויון. עיקר מנגנוני חלוקת ההון בחברה מקורם בצבירה רב-דורית, ולכן נערך מאמץ מחקרי למדידת אי-השוויון בעושר. בניגוד להכנסות הנמדדות בנקודת זמן ספציפית, דוגמת הכנסה חודשית, העושר הוא משתנה מלאי, שמאפיין את הצבירה ארוכת השנים, ומדידתו בוחנת את כמות העושר הנצבר עד לנקודת המדידה. למרות שלאפשרות השנייה יתרונות רבים, דווקא בה ממעיטים להשתמש במחקר, עקב מחסור בנתונים[1].

היבט נוסף במדידה של הכנסות ושכר הוא האם הם לפני או אחרי מיסים והעברות. כלומר, האם מדובר בהכנסות ברוטו או בהכנסות נטו, המחושבות לאחר קיזוז המיסים (בעיקר מס הכנסה) ותשלומי העברה שונים (בעיקר תשלומי רווחה). מדידת אי-השוויון לפני מיסוי והעברות נתפסת ככזו המביאה בחשבון את אי-השוויון הנגרם דרך שוק העבודה, משום שהיא מציגה את התגמול השונה שמקבלים פרטים בחברה על עבודתם. יש חוקרים המפרשים אי-שוויון זה כנובע מהתגמול הכלכלי השונה על הכישורים השונים של הפרטים (למשל, Miller, 2002). במובן זה, פילוסופים דוגמת רולס  (Rawls, 1999) רואים באי-השוויון בשכר לפני מיסוי והעברות מנגנון המייצג את מידת המריטוקרטיה בחברה. כלומר, את המידה שבה החברה מתגמלת את המוכשרים ואת אלו שמשקיעים את המאמץ הרב ביותר.

על פי תפיסה זו, אי-השוויון לאחר מיסוי והעברות מייצג את מעורבות המדינה. הטענה היא, שלאחר קביעת חלוקת השכר באמצעות מנגנוני היצע וביקוש, המדינה משיתה מיסים ומעבירה קצבאות והעברות נוספות, ובכך משנה את התפלגות השכר במדינה ומצמצמת את אי-השוויון.

בפועל, תפיסה זו לוקה בחסר. למיסוי והעברות יש אומנם תרומה משמעותית לצמצום אי-השוויון, אולם מעורבות המדינה לא מתרחשת רק ברגע השתת המיסים וחלוקת ההעברות. מדינות מעורבות בשוק העבודה על ידי חקיקה, תמיכה בארגוני עובדים, מנגנוני ביטוח אבטלה ועוד, ובכך למעשה מכוננות את שוקי העבודה השונים במשק. כך, חלוקת השכר אינה מתרחשת על בסיס כוחות היצע וביקוש בלבד (או בעיקר). למעשה, המדינה משפיעה על אי-השוויון גם בשלב המקדים של כינון השוק וגם לאחריו, כשהיא מתמודדת עם תוצאות חלוקת השכר של השוק.

איך מודדים אי-שוויון כלכלי?

למרות הפופולריות שלו, אי-שוויון כלכלי הוא מונח מורכב, שאין הסכמה ברורה על המשגתו ודרך מדידתו. חקר אי-השוויון הוא למעשה ניסיון להשוות בין התפלגויות הכנסה או שכר, כלומר האופן שבו כלל השכר, למשל במדינה, מתחלק בין הפרטים השונים. אופן זה מתואר בצורה הברורה ביותר דרך עשירוני השכר. אם נדרג את הפרטים במדינה לפי רמת השכר, ונחשב את השכר הממוצע לכל עשרה אחוזים מהאוכלוסייה בדירוג זה, נוכל לראות מה מצבו של כל עשירון ביחס לשאר העשירונים.

נקודת המוצא של חוקרי אי-שוויון היא, שבהינתן כמה התפלגויות כאלו, אפשר לקבוע איזו מביניהן היא השוויונית יותר. לרוב, השוואה זו נעשית בעזרת בחינת המרחק של התפלגות ההכנסות ממצב של שוויון מלא, שבו כל פרט בחברה מקבל את אותה הכנסה. מדד ג'יני הוא דוגמה למדד כזה, והוא מספק ערך מספרי אחד, בין 0 (מצב של שוויון מלא, שבו כל המשאבים מחולקים באופן שווה בין הפרטים) ל-1 (מצב של אי-שוויון מלא, שבו כל המשאבים נמצאים בידי פרט אחד), המתאר את כל ההתפלגות. כך, בהשוואה בין שתי מדינות, המדינה שבה מדד ג'יני הוא גבוה יותר תיחשב למדינה פחות שוויונית.

הבעיה בשימוש במדד יחיד (ומדד ג'יני הוא רק דוגמה למדד כזה), היא ההנחה הסמויה, לפיה לצורת ההתפלגות של המשאב שמודדים (שכר או הכנסה) אין משמעות ביחס לאי-השוויון. כלומר, בשיטה זו, השאלה באיזה חלק באוכלוסייה קיים ריכוז יתר או חסר של המשאב אינה רלוונטית למדידת אי-השוויון. נדגים בעיה זו באמצעות איור 1, המציג התפלגות שכר היפותטית בשתי מדינות. אם ניקח, לדוגמה, את התפלגות שכר א', נוכל לראות שהעשירון התחתון (אחוזון 10, אותם עשרה אחוזים מהאוכלוסייה המשתכרים את השכר הנמוך ביותר) משתכר כ-7,700 ש"ח. לעומתו, העשירון החמישי, שהוא גם חציון השכר במדינה, משתכר 43,700 ש"ח. מנגד, בהתפלגות שכר ב', העשירון התחתון משתכר 1,270 ש"ח ואילו העשירון החמישי משתכר 33,400 ש"ח.

בדוגמה זו, מדד ג'יני זהה בשתי ההתפלגויות ועומד על 0.339. כלומר, לפי מדד זה, אי-השוויון בשכר בין שתי המדינות האלה זהה. אבל, בהתפלגות א', יחס השכר בין העשירון העליון לתחתון הוא 12.3, כלומר העשירון העליון מרוויח יותר מפי 12 מהעשירון התחתון. בהתפלגות ב', לעומת זאת, היחס המקביל הוא "רק" 10.8, כלומר העשירון העליון מרוויח פחות מפי 11 מהעשירון התחתון. דוגמה זו מבהירה שמדדי אי-שוויון נקודתיים אינם מבחינים בין חלקים שונים בהתפלגות המשאבים. על כן, לדוגמה, פערי שכר בין המעמד הגבוה למעמד הבינוני יבואו לידי ביטוי במדד ג'יני באופן דומה לפערי שכר בין המעמד הגבוה למעמדות הנמוכים.

עקב הביקורת על אופן אמידת אי-שוויון, חוקרים רבים הציעו תפיסות מורכבות יותר של מדידת אי-שוויון, ובראשן שילוב של כמה מדדים יחד על מנת לקבל תמונה ברורה ומדויקת יותר. כך, חוקרים דוגמת וורונסקי (Wroński, 2021) הציעו אמידה המשלבת הון, צריכה ושכר כמודל רב-ממדי של אי-שוויון[2]. מנגד, שובל (Chauvel, 2014) הציעה מדידה המבוססת על בחינת התרומה לאי-השוויון של חלקים שונים בהתפלגות השכר. כלומר, עד כמה החלק התחתון בהתפלגות השכר משפיע על אי-השוויון בהשוואה למרכז ההתפלגות ולחלקה העליון. באופן אחר, דהן (2018) הציע לבחון את אי-השוויון לפני ואחרי מיסוי והעברות על מנת לזהות עד כמה מנסה ישראל לצמצם את אי-השוויון.

בעבודה זו אנו מאמצים תפיסה רב-ממדית, שונה במקצת, של אי-השוויון. אנו משתמשים בשישה מדדים נקודתיים מקובלים ובוחנים אותם לפני ואחרי מיסוי והעברות. חמישה מהמדדים הם מדדי יחס, המתבססים על היחס בין אחוזוני שכר שונים לשכר החציוני. על מנת להבין את אי-השוויון בשכר לאורך התפלגות השכר, ניתן לחשב אחוזוני שכר ביחס לחציון. אחוזון שכר X הוא השכר המקסימלי שאותו מרוויחים X אחוזים מהאוכלוסייה. לדוגמה, אחוזון שכר 5 הוא השכר המקסימלי שאותו מרוויחים חמשת האחוזים של מרוויחי השכר הנמוך ביותר באוכלוסייה. את אחוזון השכר אנו מחלקים בחציון, וכך רואים פי כמה בעלי השכר הנמוך או הגבוה מרוויחים ביחס לשכר החציוני. המדד השישי הוא מדד ג'יני, שהוא מדד מקובל לאי-שוויון בהכנסות, והוא מתבסס על הפער בין התפלגות השכר להתפלגות היפותטית המייצגת שוויון מלא.

כתוצאה מכך, במקום נתון מספרי אחד המייצג את אי-השוויון של מדינה כלשהי, אנו מקבלים 12 נתונים לכל מדינה, המייצגים יחד את תוצאת ״סט" כלי המדיניות שהיא בוחרת. שפע נתונים זה דורש מאיתנו להשתמש בשיטת צמצום, שמאפשרת הבחנה והפרדה בין המדינות.

ב.  איך מבחינים ומפרידים בין סוגי מדינות?

הספרות המחקרית מציעה סוגים שונים של סיווגי מדינות, בהתאם למבנה הכלכלי שלהן ולמדיניות הכלכלית-חברתית שבה הן דוגלות (מעבר לתפיסה פוליטית, המשתנה בין בחירות לבחירות). אספין-אנדרסן (Esping-Andersen, 1990), שהיה החלוץ בגישה זו, חילק את הדמוקרטיות המערביות בהתאם לדרך שבה הן מקדמות מדיניות רווחה – גישת משטרי רווחה (Welfare Regimes). החלוקה של אספין-אנדרסן, פופולרית ככל שתהיה, זכתה לתיקונים ושיפורים מחד גיסא ולביקורת ולחלוקות אלטרנטיביות מאידך גיסא. המבקרים הבולטים ביותר של גישת משטרי הרווחה היו הול  וסוסקי (Hall and Soskice, 2001), שהציעו חלוקה אלטרנטיבית, המתבססת על מעורבות המדינה בשוק. גישה זו כונתה על ידם ״גווני הקפיטליזם״ (Varieties of Capitalism). למרות שנקודת המוצא שלהם שונה בתכלית, החלוקה שהם מציעים חופפת במקרים מסוימים את החלוקה על בסיס משטרי רווחה. לאורך השנים הוצעו חלוקות נוספות והיום, 33 שנים אחרי עבודתו של אספין-אנדרסן, אנחנו יכולים לדבר על הסכמה או קונצנזוס לפחות לגבי חלק מסיווגי המדינות (Schröder, 2019).

לצד כיוון מחקרי זה, ובאופן משלים, רודריק וסטנצ'בה (Rodrik and Stancheva, 2021) מציעים קטגוריות לבחינת מנגנוני מעורבות מדינתיים. לטענתם, ניתן לסווג את מעורבות המדינות לשלושה שלבים: מעורבות טרום הפעילות הכלכלית[3] (לדוגמה, בהכשרת ההון האנושי ובצבירת ההון הפיזי); במהלך הפעילות הכלכלית (לדוגמה, על ידי עידוד השקעות או תמיכה בעבודה מאורגנת); ובשלב שלאחר הפעילות כלכלית (על ידי מיסוי והעברות). אם נאמץ את הטרמינולוגיה שלהם לשני השלבים האחרונים[4], נוכל לסווג את המדינות גם בהתאם לשלב שבו הן מעורבות בפעילות הכלכלית. איור 2 מציג את סיווג המדינות לצד מנגנוני מעורבות המדינה[5].

כאשר מתייחסים לשלב הפעילות הכלכלית, חשוב להדגיש, כי לא מדובר על כל סוגי המעורבות האפשריים של מדינה. כל המדינות, אפילו אלו הדוגלות אידיאולוגית באי-מעורבות כלכלית, משחקות תפקיד בשוק העבודה, לדוגמה, על ידי הגנה מפני תחרות בינלאומית או עידוד תחרות תוך-מדינתית. בעבודה זו אנו כוללים במונח "מעורבות מדינה" במהלך הפעילות הכלכלית רק פעולות שהן מכלילות ביחסי הייצור (למשל, ביסוס עבודה מאורגנת, דיאלוג חברתי, שכר מינימום וכדומה). המושג "מעורבות מכלילה" ביחסי הפעילות הכלכלית מתייחס למעורבות השואפת לשלב שחקנים נוספים בתהליך קביעת שכר העבודה, מעבר לחברות הבודדות ולעובדים לכשעצמם. שחקנים אלו יכולים להיות ארגוני עובדים, מוסדות המדינה ואף ארגוני מעסיקים. מעורבות מכלילה בכינון שוק העבודה פירושה מתן מסגרת מדינתית, שמאפשרת ומעודדת גופים כאלה להיות חלק מהמשא ומתן ביחס לשכר העבודה.

מדינות שוק ליברלי (Liberal Market States)

במדינות אלה אין כמעט מעורבות מכלילה בשלב הפעילות הכלכלית. כלומר, מעורבות השואפת לשתף בכינון שוק העבודה שחקנים נוספים, מלבד החברות והעובדים כפרטים, היא מצומצמת ביותר. במדינות אלו נצפה למצוא רגולציה מינימלית על שוק העבודה, בעיקר דרך חקיקה המסדירה תחרות בין חברות. במקביל, נצפה לתמיכה מוגבלת בארגוני עובדים (ולעיתים, כמו בארצות הברית, פעילות אקטיבית לצמצום כוחם). עיקר מדיניות הרווחה תתבצע בהתמודדות עם השלכות השוק, דרך תשלומי העברה המיועדים לאלה המקבלים את השכר הנמוך ביותר. כך, צמצום אי-השוויון יתרחש רק לאחר מיסוי והעברות ויתמקד בהעלאת שכרם של המשתכרים שכר נמוך, כלומר בצמצום הפער בין האחוזונים הנמוכים ביותר של התפלגות השכר. מקובל לזהות את ישראל, לאחר השינויים המבניים שהחלו בשנות ה-80, עם המדינות הליברליות.

מדינות שוק מתואם שמרני (Coordinated Market States)

במדינות אלה, המעורבות המכלילה בשלב הפעילות הכלכלית היא גבוהה יחסית, אך לא בהכרח מתוך רצון להגן על העובדים, אלא מתוך רצון לאפשר לחברות המקומיות להתחרות בשווקים הגלובליים. עם זאת, במקרים רבים נראה מעורבות שמטרתה להגן על העובדים כחלק מתפיסה כוללת, הרואה בהם וברווחתם משאב חשוב להצלחת הכלכלה, הראוי להגנה ולתגמול הולם. במדינות מסוג זה נצפה לאי-שוויון נמוך יחסית לפני מיסוי והעברה, הנובע מתמיכה באיגודי העובדים, מחקיקה המגינה על העובדים ומרגולציה חזקה על השכר, דוגמת שכר מינימום. בשל כך, נצפה למצוא את צמצום אי-השוויון במרכז התפלגות השכר. כלומר, פערי השכר בקרבת החציון יהיו קטנים, עקב ההגנה על העובדים המאוגדים. מקובל לזהות מודל זה עם מדינות מערב אירופה.

מדינות שוק מתואם סוציאל-דמוקרטי (Social-Democratic States with Coordinated Market)

בשונה מהמדינות השמרניות, מדינות סוציאל-דמוקרטיות רואות בצמצום אי-השוויון מטרה בפני עצמה. לשם כך הן עושות שימוש במיסוי והעברות פרוגרסיביים במקביל למעורבות מכלילה בכינון השוק, תוך תמיכה באיגודי עובדים ובעובדים חלשים. מקובל לזהות מודל זה עם מדינות סקנדינביה, אולם בעבר היו שזיהו גם את הולנד עם מודל זה. כמו במדינות שוק מתואם שמרני, במדינות אלו נצפה למצוא צמצום של אי-השוויון לפני מיסוי והעברות בעיקר במרכז ההתפלגות. אולם, בניגוד אליהן, נצפה לראות במקביל גם צמצום של אי-השוויון לאחר מיסוי והעברות בתחתית התפלגות השכר על מנת להתמודד עם השלכות כינון השוק.

מדינות שוק מעברי (Transitional Market States)

מדינות אלו הן בעיקר דמוקרטיות חדשות, דוגמת מדינות פוסט-סובייטיות (למעשה, בזמן כתיבת ספרו של אספין-אנדרסן על משטרי רווחה, חלק ניכר מהן לא היו מדינות עצמאיות). במדינות אלו ניתן למצוא תמהיל של מאפיינים הלקוחים ממודלים אחרים, לצד חדשנות הבאה לידי ביטוי בהטמעת מדיניות רווחה ייחודית, דוגמת מס ניטרלי (Flat Tax, מס באחוז קבוע ללא מדרגות). כך, מדינות אלו יכולות להציג שאריות חקיקה המגינה על עובדים מהתקופה הסובייטית, במקביל לסביבה המקילה על יצירת פערי שכר במהלך כינון השוק כתוצאה מהמעבר המהיר לכלכלת שוק.

סיכום ביניים

אם כן, ראינו כי אמידת אי-שוויון אינה פשוטה ואינה יכולה להיות מצומצמת למדד יחיד. הצבענו על חשיבות המשאב הנמדד, תוך שאנו מפרידים בין אמידה לפני ואחרי מיסוי והעברות. בנוסף, סקרנו את החלוקה המקובלת בספרות לקבוצות מדינות על פי דרכי כינון השוק והתמודדותן עם אי-שוויון. בהמשך נייר זה  ננסה לבחון האם חלוקה זו, ששורשיה הם בני למעלה מ-30 שנה, מתאימה גם כיום. נבחן האם קיימות קבוצות מדינות עם דפוסי אי-שוויון דומים, ואם כן, האם הן תואמות לקבוצות שתוארו לעיל. בנוסף, נבדוק אם סיווגה של ישראל בקבוצת המדינות הליברליות הוא נכון או שאולי יש לשייכה לקבוצה אחרת. לאחר מכן נבחן כלי מדיניות שונים ונראה כיצד הם באים לידי ביטוי בכל קבוצת מדינות וכיצד הם מתווים את אי-השוויון בכל קבוצה.

ג.  אי-שוויון בישראל

הספרות מתארת את אי-השוויון בישראל כגבוה בהשוואה בינלאומית (דהן, 2018). עם זאת, רוב המחקרים מתמקדים במדד יחיד. לטענתנו, על מנת להבין את רמת אי-השוויון במדינה אין די במדד יחיד. על כן נבחן עתה את אי-השוויון בשכר בישראל על בסיס המדדים שהצגנו בחלק הקודם.  

נתוני אי-השוויון בישראל

איור 3 מציג את היחס בין אחוזוני השכר 5, 10, 25, 75 ו-90 לחציון השכר למשק בית, לפני ואחרי מיסוי והעברות בישראל, לפי נתוני הארגון לחקר הכנסות בלוקסמבורג (Cross National Data Center – LIS[6]). הנתונים הם למשק בית, והם מובאים לשנת 2017, המהווה את הגל הלפני אחרון במאגר הנתונים (הLIS- אוסף את הנתונים מכל מדינה מדי שנתיים, בהתאם לזמינות הנתונים, כך שהנתונים שנאספו מישראל בשנת 2017 הם חלק מהנתונים הבינלאומיים לשנים 2017-2016), ולמעשה הגל האחרון שלגביו קיימים נתונים על רוב המדינות. כל אחד מיחסים אלו מוגדר כמדד אי-שוויון בפני עצמו, אך המסקנה שלנו ביחס לכל אחד מהם תהיה שונה. כך, היחס לפני מיסוי והעברות בין אחוזון 90 לחציון הוא 2.7. כלומר, עשירון השכר העליון מרוויח פי 2.7 מהשכר החציוני בישראל, לפני מיסוי והעברות. לאחר מיסוי והעברות יחס זה מצטמצם לפי 2.3. במספרים, שכר משק הבית בעשירון העליון עומד על 40,583 ש"ח  ואילו השכר החציוני עומד על17,980  ש"ח. אחרי מיסוי והעברות, השכר בעשירון העליון יורד ל-31,767 ש"ח, ואילו השכר החציוני יורד בשיעור נמוך יותר, ל-13,815 ש"ח. פער זה, בין המדד לפני ואחרי מיסים והעברות, מייצג את מידת צמצום אי-השוויון כתוצאה ממדיניות הממשלה, והוא פער משמעותי.

אם בוחרים להסתכל על היחס שבין החציון לעשירון התחתון, אפשר לראות שהשכר למשק בית בעשירון התחתון מהווה 27% מהשכר החציוני לפני מיסוי והעברות (במילים אחרות, השכר החציוני גבוה פי 3.72 מהשכר בעשירון התחתון), ו-32% מהשכר החציוני לאחר מיסוי והעברות (פי 3.12). כלומר, אם היינו בוחרים להתמקד בחלקה התחתון של התפלגות השכר, היינו מניחים שאי-השוויון גבוה משמעותית מאשר אם היינו בוחרים להתמקד בחלקה העליון. המשמעות של הבדלים אלה היא שעיקר  אי-השוויון בישראל נובע מהפערים הגדולים הקיימים בחלקה התחתון של התפלגות השכר (מתחת לחציון השכר).

 אי-השוויון בישראל בהשוואה למדינות אחרות

על מנת להבין את משמעות מבנה אי-השוויון בישראל, נשווה בינה ובין 22 מדינות OECD אחרות, שעבורן יש לנו נתונים מלאים לביצוע הניתוח. איור 4 מציג את חמשת יחסי האחוזונים שראינו קודם, לפני ואחרי מיסוי והעברה, בארבע מדינות בעלות דפוסי מדיניות שונים: ישראל, ספרד, הולנד ובריטניה, בשנים 2017-2016.

 עיון באיור מגלה לנו דפוסי אי-שוויון מגוונים. בהולנד, עיקר הטיפול באי-השוויון נעשה על ידי צמצום הפער בין האחוזונים הנמוכים לחציון, ככל הנראה על ידי העברות[7]. מנגד, ספרד מקדמת מדיניות המכוונת גם לאחוזונים העליונים (על ידי מיסוי) וגם לאחוזונים התחתונים (על ידי העברות). בבריטניה, צמצום אי-השוויון על ידי מיסוי האחוזונים העליונים הוא מועט יחסית, אך גם תשלומי ההעברה לאחוזונים הנמוכים משיגים צמצום קטן יחסית של אי-השוויון (אם כי יותר מאשר בישראל). 

כאשר בוחנים את אי-השוויון דרך מדד ג'יני, ניתן לראות דווקא את הדמיון בין ספרד, בריטניה וישראל, שבהן אי-השוויון לאחר מיסוי והעברות דומה. לעומת זאת, אי-השוויון לפני מיסוי והעברות גבוה מאוד בספרד וקטן יותר בישראל ובבריטניה. כלומר, באמצעות מיסוי והעברות מצליחה ספרד לצמצם את אי-השוויון הרבה יותר מאשר ישראל ובריטניה, אך מגיעה לתוצאה דומה יחסית עקב אי-השוויון הגבוה לפני המיסוי וההעברות. בהולנד, לעומת זאת, אי-השוויון לפני מיסוי והעברות נמוך מאוד בהשוואה לשאר המדינות, ואף כי הצמצום באמצעות מיסוי והעברות קטן בהשוואה לספרד או לישראל, נקודת הפתיחה הנמוכה מבטיחה אי-שוויון נמוך יחסית גם לאחר מיסוי והעברות.

ד. הפרדה לדפוסי מדינות

על מנת שנוכל לזהות דפוסי התמודדות עם אי-שוויון, מעבר לדוגמאות פרטניות, קיבצנו את 22 המדינות לקבוצות בהתאם לששת המדדים שהצגנו באיור 3, לפני ואחרי מיסוי והעברות. כאמור, הסיווג מבוסס התיאוריה, המתייחס לכינון השוק ולהתמודדות עם השלכותיו, מציע ארבעה טיפוסי שוק: מתואם שמרני, מתואם סוציאל-דמוקרטי, מעברי וליברלי. בשל העובדה שסיווג זה הוא כבר בן מעל שלושים שנה ואינו מביא בחשבון שינויים שחלו בשנים האחרונות (ולא פחות חשוב, מתבסס על מדינות אירופה המערבית וארצות הברית בלבד), אנו בוחנים את הצורך לעדכן את הסיווג בהתאם לעדויות אמפיריות.

לשם כך, בחנו את הקרבה בין מדינות ביחס למדדים אלו באמצעות ניתוח אשכולות (cluster analysis, להרחבה ראו נספח ב), אשר משמש לזיהוי קבוצות של מדינות על פי הדמיון ביניהן במדדי אי-שוויון שונים[8], לפני ואחרי מיסוי והעברות. הקבוצות מבוססות על קרבה (מרחק מינימלי) בערכי המדדים השונים בין המדינות בקבוצה והמרחק בין ערכים אלו לערכי אי-השוויון במדינות שאינן חלק מהקבוצה. הניתוח שערכנו הניב חמש קבוצות (אשכולות) נפרדות, כפי שמוצג באיור 5. אשכולות אלו מאפשרים לנו לטייב ולנסח מחדש את הסיווג המקובל בספרות.

ניתן לראות כי למרות קווי דמיון ברורים לחלוקה התיאורטית שהובאה קודם לכן, החלוקה המבוססת נתונים מציגה תוצאות שונות. האשכול מתואם שמרני חופף במידה רבה למדינות שוק מתואם שמרני דוגמת בלגיה, צרפת והולנד. האשכול ליברלי כולל מדינות בעלות שוק ליברלי, כמו בריטניה ואוסטרליה, אולם, אולי באופן מפתיע, גם איטליה, שלרוב נחשבת מדינה שמרנית, נכללת באשכול זה. האשכול מתואם מתון שונה מהאשכולות המתוארים בספרות. הוא כולל מגוון מדינות, המשלבות רמות שונות של שוק מתואם עם מעורבות בהשלכות כינון השוק כתוצאה ממשבר כלכלי דוגמת יוון או כתוצאה משינוי פוליטי דוגמת אירלנד. האשכול מעברי כולל מדינות פוסט-סובייטיות הנוקטות במדיניות כלכלית מעברית (מדינות שוק מעברי), ואילו האשכול ליברלי קיצוני, המהווה גם הוא חידוש בהשוואה לספרות, כולל מדינות בעלות שוק ליברלי עם אי-שוויון גבוה במיוחד. ישראל נמצאת באשכול זה. 

על בסיס החלוקה הזו חישבנו מדדי אי-שוויון ממוצעים לכל קבוצת מדינות. במבט על מדד ג׳יני (איור 6), רמת אי-השוויון לאחר מיסוי והעברות (אפור), מדורגת לרוב בהתאם לתפיסה המקובלת: מדינות עם שוק מתואם שמרני הן בעלות אי-השוויון הנמוך ביותר, קצת מעליהן מדינות שוק מתואם מתון, אחריהן מדינות השוק הליברלי והמדינות בעלות אי-השוויון הגבוה ביותר לאחר מיסוי והעברה הן המדינות המנהיגות שוק ליברלי קיצוני. מדינות השוק המעברי, אשר לרוב הספרות מתעלמת מהן, נמצאות קרוב מאוד למדינות שוק מתואם שמרני.

בחינת אי-השוויון על פי מדד ג'יני לפני מיסוי והעברות (תכלת), מעלה דפוסים בלתי צפויים. ממדינות שוק מתואם מתון היינו מצפים לאי-שוויון נמוך יחסית לפני מיסוי והעברות, וזאת בשל מעורבות אינטנסיבית בשוק העבודה המאפיינת אותן, דוגמת תמיכה באיגודי עובדים. עם זאת, אי-השוויון לפני מיסוי והעברות במדינות אלו גבוה מזה שבמדינות שוק ליברלי ודומה ברמתו למדינות שוק מעברי. נראה כי מדינות שוק מתואם מתון מאופיינות יותר בתמהיל של שימוש בשוק העבודה ושימוש במיסוי והעברות להשגת צמצום אי-השוויון. מדינות שוק ליברלי קיצוני מצליחות להפחית את אי-השוויון לאחר מיסוי והעברות בהפרש דומה לצמצום במדינות שוק מתואם שמרני (ירידה של 0.05 נקודות במדד ג'יני)[9]. אולם, מכיוון שרמת אי-השוויון לפני המיסוי וההעברות הייתה גבוהה, גם לאחר הצמצום רמת אי-השוויון במדינות אלה היא הגבוהה ביותר. כלומר, כאשר בוחנים את אי-השוויון בעזרת מדד ג'יני, מנגנון המיסוי וההעברות משרת בעיקר מדינות שוק מתואם מתון ומדינות שוק מעברי.

כאשר בוחנים את שאר המדדים ניתן לזהות באילו סוגי מדינות נופל נטל אי-השוויון על החלקים השונים של התפלגות השכר. איור 7 מציג את יחס החציון לעשירון התחתון (כלומר, עיקר אי-השוויון במדינה נגרם כתוצאה מהפער שבין העשירונים השונים לעשירון התחתון). במבט על המדד לאחר מיסוי והעברות רואים כי הוא הנמוך ביותר במדינות שוק מעברי ובמדינות שוק מתואם שמרני. במדינות שוק ליברלי ובמדינות שוק מתואם מתון הוא גבוה יחסית, ואילו במדינות שוק ליברלי קיצוני הוא הגבוה ביותר.

באופן מפתיע, במבט לפני מיסוי והעברות, מדד זה הוא הנמוך ביותר במדינות שוק ליברלי (אם כי בהפרש קטן ממדינות שוק מתואם שמרני), כך שצמצום אי-השוויון בין העשירון העליון לתחתון במדינות אלו, מפער של פי 3.78 לרמה הדומה לשאר המדינות (פער של פי 2.71), לא דורש מדיניות דרסטית של מיסוי והעברות. מדינות שוק ליברלי (בניגוד למדינות שוק ליברלי קיצוני) מצליחות לשמור על מידה של נמוכה של אי-שוויון באמצעות תמהיל של מדיניות מתונה במהלך הפעילות הכלכלית ולאחריה. לעומת זאת, במדינות שוק מתואם מתון, ובמיוחד במדינות שוק מעברי, צמצום אי-שוויון זה באמצעות מיסוי והעברות מביא לתוצאות משמעותיות: השכר של העשירון העליון לפני מיסוי והעברות במדינות שוק מעברי הוא פי 51 מהשכר של העשירון התחתון, בעוד שלאחר מיסוי והעברות הוא רק פי 2.22[10].

מכאן עולה, כי לפי מדד זה, המשקף את אי-השוויון בתחתית התפלגות השכר, מדינות שוק ליברלי קיצוני לא מצליחות לצמצם את אי-השוויון, גם לפני וגם אחרי מיסוי והעברות. מדינות שוק מעברי ושוק מתואם מתון מגיעות לרמות גבוהות של אי-שוויון לפני מיסוי והעברות, אך מצליחות לצמצם את אי-השוויון בעזרת מיסוי והעברות. מדינות שוק מתואם ושוק ליברלי מתחילות מאי-שוויון נמוך יחסית לפני מיסוי והעברות, ומצליחות לצמצם אותו באמצעות מיסוי והעברות, ומדינות שוק מתואם מצליחות בכך מעט יותר ממדינות שוק ליברלי.

איור 8 מציג את היחס בין אחוזון 75 לאחוזון 25, והוא מתאר את נטל אי-השוויון במרכז התפלגות השכר. ניתן לראות כי לאחר מיסוי והעברות, התוצאות דומות מאוד למדד ג'יני: אי-השוויון על פי מדד זה נמוך ביותר במדינות שוק מתואם שמרני, לאחר מכן במדינות שוק מעברי ומתואם מתון, ולבסוף במדינות שוק ליברלי ושוק ליברלי קיצוני. אולם כאשר מסתכלים על אי-השוויון לפני מיסוי והעברות, ניתן לראות הבדלים משמעותיים. כך, לדוגמה, בניגוד למדד ג'יני, ההבדלים בין מדינות שוק מתואם שמרני למדינות שוק ליברלי קטנים מאוד. ייתכן שהדמיון בין מדינות אלה זה נובע מחוזקו היחסי של המעמד הבינוני במדינות אלה, המביא למדיניות התואמת מעמד זה (Korpi and Palme, 1998), דוגמת מדרגות מס נוחות למעמד הבינוני. במקביל, אי-השוויון במרכז ההתפלגות במדינות שוק מעברי גבוה אף מזה שבמדינות שוק ליברלי קיצוני. ייתכן שממצא זה משקף קיטוע (פרגמנטציה) במעמד הבינוני במדינות אלו, בין חלקו הגבוה (בעל ההשכלה האקדמית) לחלקו הנמוך.

כך, אנו רואים כי ההבדלים בין קבוצות המדינות, או טיפוסי שוק, לא מתמצים ברמת אי-השוויון הכללית, ובוודאי שלא במדד ג'יני בודד, אשר ככל הנראה מתאר בצורה טובה ביותר את אי-השוויון רק כפי שהוא משתקף במרכז התפלגות השכר או ב"מעמד הביניים".

איור 9 מציג את מדדי אי-השוויון לפני ואחרי מיסוי והעברות בחלקה העליון של התפלגות השכר (יחס אחוזון 90 לחציון). מלבד במדינות שוק מתואם מתון, הסדר בין אשכולות המדינות מבחינת דירוג רמת אי-השוויון לפני ואחרי מיסוי והעברות נשמר. במדינות שוק מתואם שמרני אי-השוויון הוא הנמוך ביותר לפני ואחרי מיסוי והעברות, ואחריהן, בסדר עולה, מדינות שוק מעברי, מדינות שוק ליברלי ומדינות שוק ליברלי קיצוני. מדינות שוק מתואם מתון מציגות רמה גבוהה יחסית של אי-שוויון לפני מיסוי והעברות, ורמה נמוכה מאוד של אי-שוויון לאחריה. זוהי ככל הנראה עדות להשפעתו של מיסוי פרוגרסיבי, המשפיע בעיקר על החלק העליון של התפלגות השכר ומצמצם את הפערים בין העשירון העליון למרכז התפלגות השכר.

מבט כללי על מדדי אי-השוויון השונים מראה לנו כיצד תפיסת המדינות המסווגות לטיפוסי השוק השונים משתקפת בכל צורות המדידה: מדינות שוק ליברלי קיצוני מאמינות בשוק חופשי עם מעורבות ממשלתית מינימלית, מה שמוביל לרמות הגבוהות ביותר של אי-שוויון; מדינות שוק מעברי ושוק מתואם מתון מאמינות במדיניות כלכלית מעורבת, המשלבת בין שוק חופשי למדיניות ממשלתית, מה שמוביל לרמות אי-שוויון נמוכות יותר; ומדינות שוק מתואם שמרני מאמינות במדיניות כלכלית מעורבת, המכוונת לצמצום אי-שוויון, מה שמוביל לרמות הנמוכות ביותר של אי-שוויון. 

ה. כלי מדיניות לצמצום אי-שוויון

כפי שראינו, מדיניות מיסוי והעברות היא רק סוג אחד של מדיניות צמצום אי-שוויון, ואין די בה כדי להבחין בהבדלים משמעותיים בין מדינות, משום שאי-השוויון מתקיים גם לפניה. מדינות בוחרות בסוגים נוספים של מדיניות מצמצמת אי-שוויון. רודריק וסטנצ'בה (Rodrik and Stancheva, 2021) מציעים חלוקה של צעדי מדיניות להפחתת אי-שוויון לפי שלב הפעילות והחלק בהתפלגות השכר אשר יושפע ממנה. איור 10 מציג הפשטה של חלוקה זו.

בהתאם לקטגוריות אלו בחרנו ארבעה מדדים מקובלים, כולם מעובדים על ידי ה-OECD, כדי לבחון את ממדי ההשפעה השונים של המדינה על אי-השוויון, לפני ואחרי מיסוי והעברות:

1. שכר מינימום – שכר המינימום החוקי (או המוגדר בצווי הרחבה) כשיעור מהשכר הממוצע במדינה.

2. הגנה חוקית על העובדים (Strictness of Employment Protection) – מדד המחושב על ידי ה-OECD ומשקלל תקנות, חוקים וצווי הרחבה המבטיחים הגנה מפני פיטורים, דוגמת הודעה מראש, פיצויי פיטורים והגנה מפני פיטורים שלא כדין. חישוב המדד נעשה על ידי דיווח עצמי של המדינות בהתאם לשאלון שנבנה על ידי הOECD-, מתן ציון לכל קטגוריה על ידי מומחים ושקלול הציונים למדד יחיד, שהציונים בו נעים מ-1 עד 6.

3. אחוז העובדים המאוגדים (Union Density) – שיעור העובדים החברים בארגון עובדים כאחוז מכלל המועסקים.

4. תמ"ג לנפש – מותאם לכוח הקנייה.

איור 11 מציג סיכום של כלי המדיניות בהתאם לטיפוסי השוק, ציפיות המתאם והמדד לאמידת כלי המדיניות. ציפיות המתאם מתייחסות למדד אי-השוויון המתאים למיקום הרלוונטי בהתפלגות השכר. לדוגמה, אם נצפה להשפעה של אחוז המאוגדים על מרכז התפלגות השכר, נשתמש ביחס עשירונים 75/25. לעומת זאת, מכיוון שהציפייה היא ששכר המינימום יצמצם את אי-השוויון דרך עזרה למשתכרי השכר הנמוך, השפעתו הצפויה של כלי מדיניות זה תהיה בתחתית התפלגות השכר, ולכן נשתמש במדד של יחס עשירונים 50/10.

איורים 15-12 מציגים את ממוצעי המדדים (שכר מינימום, הגנה חוקית על העובדים, אחוז העובדים המאוגדים ותמ"ג) לפי טיפוסי השוק: מתואם שמרני, מתואם מתון, מעברי, ליברלי וליברלי קיצוני. מאיור 12, המציג את ממוצע שכר המינימום, אפשר לראות כי שכר המינימום גבוה ביותר דווקא במדינות שוק ליברלי, מדינות שבהן מצופה שתהיה מעורבות מינימלית בשלב הפעילות הכלכלית. במקביל, שכר המינימום הנמוך ביותר נמצא במדינות שוק ליברלי קיצוני. שכר המינימום במדינות שוק מתואם שמרני ושוק מתואם מתון דומה וגבוה משמעותית ממדינות שוק מעברי וליברלי קיצוני.  

כפי שניתן לראות מאיור 13, ההגנה החוקית על העובדים היא גבוהה ביותר במדינות עם שוק מעברי, ככל הנראה "ירושה" מהמשטר הסובייטי שאפיין מדינות אלו בעבר. גם בשוק מתואם מתון ניתן לראות הגנה חוקית גבוהה על העובדים, אם כי בהיקף נמוך משמעותית ממדינות שוק מעברי. באופן לא מפתיע, במדינות שוק ליברלי ההגנה החוקית על העובדים היא הנמוכה ביותר, וקצת מעליהן נמצאות מדינות שוק ליברלי קיצוני. העובדה שמדינות אלו נמצאות מעט גבוה יותר ממדינות השוק הליברלי (אם כי עדיין נמוכות) עשויה להצביע על חולשת מעורבות זו בשוק העבודה. עצם החקיקה ההגנתית לא מספיקה ללא אכיפה וללא מעורבות נוספת דוגמת תמיכה באיגודי עובדים, וכך היא יכולה להיות מעורבות הצהרתית בלבד.

אחוז העובדים המאוגדים (איור 14) הוא גבוה ביותר במדינות עם שוק מתואם שמרני. כפי שהיינו מצפים, מדינות אלו מתאפיינות בפעילות מכלילה משמעותית של המדינה בשלב הפעילות הכלכלית, במטרה לבסס את תפקידם המרכזי של איגודי העובדים בכלכלה ובפוליטיקה. באופן דומה, במדינות שוק ליברלי קיצוני אחוז העובדים המאוגדים הוא הנמוך ביותר.

מאיור 15 עולה שהצמיחה הגבוהה ביותר לנפש מתרחשת במדינות שוק מתואם שמרני, הכולל בעיקר מדינות מערב אירופאיות עשירות. הצמיחה הנמוכה ביותר מתרחשת במדינות שוק מעברי, הכוללות מדינות פוסט-סובייטיות. הפערים בצמיחה בין שאר אשכולות המדינות קטנים יחסית, עם יתרון קל למדינות שוק ליברלי.

כעת נבחן את כל אחד מארבעת המדדים לבחינת כלי המדיניות ביחס לאי-השוויון עצמו. באיורים הבאים נציג את מדדי המדיניות ביחס למדד ג'יני ולמדדי אי-שוויון הממוקדים בחלקים שונים של ההתפלגות, בהתאם לציפייה שלנו לגבי מיקום ההשפעה.

שכר מינימום

איור 16 מציג על ציר X את היחס בין שכר המינימום להכנסה הממוצעת בכל מדינה ועל ציר Y את שני מדדי האי-שוויון: מדד ג'יני והיחס בין החציון לעשירון התחתון (50/10), פעם אחת לפני מיסוי והעברות (תכלת) ופעם שנייה אחרי מיסוי והעברות (כחול). יחס 50/10 נבחר מכיוון שאנו מצפים לראות את השפעת שכר המינימום על חלקה התחתון של התפלגות השכר. ניתן לראות כי שכר המינימום נמצא במתאם שלילי למדד ג'יני, הן לפני והן אחרי מיסוי והעברות: ככל ששכר המינימום גבוה יותר, אי-השוויון הנמדד באמצעות מדד ג'יני נמוך יותר, כאשר השיפוע קצת יותר חזק לפני מיסוי והעברות. כלומר, התרומה של שכר המינימום לצמצום אי-השוויון באה לידי ביטוי לפני מיסוי והעברות, כלומר במהלך הפעילות הכלכלית. כאשר בוחנים את המתאם בין שכר המינימום לאי-השוויון בתחתית התפלגות השכר (יחס 50/10), רואים כי התרומה של שכר המינימום לצמצום אי-השוויון במהלך הפעילות הכלכלית בולטת אף יותר: שכר מינימום מצמצם את אי-השוויון בחציה התחתון של התפלגות השכר לפני מיסוי והעברות, אך מתאם זה חלש יותר לאחר מיסוי והעברות. כלומר, המתאמים עשויים להעיד על כך שמדיניות שכר מינימום מועילה לצמצום אי-שוויון הנובע משכר עבודה נמוך.

הגנה חוקית על העובדים

איור 17 מציג את מדד ההגנה החוקית על העובדים (ציר X) ביחס למדד ג'יני וליחס 50/10 (ציר Y), לפני (תכלת) ואחרי (כחול) מיסוי והעברות. ניתן לראות כי המתאם בין ההגנה החוקית למדד ג'יני לפני מיסוי והעברות הוא חיובי. כלומר, ייתכן כי דווקא מדיניות מבוססת חקיקה (אך לא בהכרח אכיפה), הממוקדת בביטחון התעסוקתי, פוגעת בשכר העובדים החלשים ומגדילה את אי-השוויון בינם ובין העובדים החזקים יותר. אולם ביחס לאי-השוויון לאחר מיסוי והעברות, המתאם הוא שלילי. ייתכן שמדינות שבהן אי-השוויון בשכר גבוה יותר מפעילות בתגובה מדיניות מיסוי והעברות מרחיבה יותר על מנת לצמצם אי-שוויון זה (Boustan et al., 2013).

אחוז העובדים המאוגדים

איור 18 מציג את אחוז העובדים המאוגדים (ציר X) ביחס למדדי ג'יני וליחס האחוזונים 75/25 (ציר Y), לפני (תכלת) ואחרי (כחול) מיסוי והעברות. ניתן לראות כי בשני המדדים, השיפוע לפני מיסוי והעברות חזק יותר מהשיפוע לאחר מיסוי והעברות. כלומר, במדינות שבהן אחוז העובדים המאוגדים גבוה יותר, אי-השוויון נמוך יותר. תופעה זו משמעותית יותר כאשר בוחנים את אי-השוויון לפני מיסוי והעברות, כלומר בעת כינון השוק. ייתכן שמדינות שבהן אי-השוויון בשכר גבוה יותר מפעילות בתגובה מדיניות מיסוי והעברות מרחיבה יותר על מנת לצמצם אי-שוויון זה (Boustan et al., 2013). בנוסף, העובדה שהשיפוע מתמתן משמעותית באיור א׳ (יחס אחוזונים 75/25)  בין אי-השוויון לפני מיסוי והעברות לאי-השוויון לאחריו בהשוואה לאיור ב׳ (מדד ג'יני), עשויה לרמוז שמדינות עם שיעורי התאגדות גבוהים יותר דואגות למעמד הבינוני והבינוני-נמוך כחלק מאידיאולוגיה פוליטית. על כן, מדינות אלו מכוונות את מדיניות המיסוי וההעברות שלהן כך שתיטיב בעיקר עם קבוצות אלה.

תמ"ג לנפש

איור 19 מציג את המתאם בין התמ"ג לנפש (ציר X) למדד ג'יני ואת היחס בין השכר החציוני לעשירון התחתון (ציר Y), לפני (תכלת) ואחרי (כחול) מיסוי והעברות. מדד 50/10 מאפשר לנו לבחון את "תיאוריית החלחול", שעל פיה אי-השוויון במדינות עשירות נמוך יותר, בעיקר בחלק התחתון של התפלגות השכר, כתוצאה מהצמיחה שמקורה בחלק העליון של התפלגות ההכנסות. מחלק א' של האיור (יחס אחוזונים 50/10) ניתן לראות כי השיפוע לפני מיסוי והעברות הוא חיובי. כלומר, מדינות בעלות תמ"ג לנפש גבוה הן פחות שוויוניות ממדינות בעלות תמ"ג לנפש נמוך. לעומת זאת, לאחר מיסוי והעברות, אנו רואים שהשיפוע הוא שלילי. כלומר, מדינות עם תמ"ג לנפש גבוה מצליחות לצמצם יותר את אי-השוויון  בעזרת מיסוי והעברות.

אולם מסקנה זו מתעתעת. חלק ב' של איור 19 (מדד ג'יני) מראה כי בחלקה התחתון של ההתפלגות, כפי שבא לידי ביטוי ביחס החציון לעשירון התחתון, אין משמעות לתמ"ג לנפש, ואי-השוויון דומה לאחר מיסוי והעברות גם במדינות בעלות תמ"ג לנפש גבוה וגם במדינות בעלות תמ"ג לנפש נמוך[11]. כלומר, מדינות עשירות יותר לא עושות עבודה טובה יותר בצמצום אי-שוויון שמקורו בעשירונים הנמוכים.

מהם כלי המדיניות המתאימים ביותר לצמצום אי-השוויון בישראל?  

איור 20 מסכם את כלי המדיניות העיקריים לצמצום אי-שוויון ואת אפשרויות ההשפעה שלהם. כל כלי המדיניות שנבחנו נמצאו במתאם לאי-השוויון, בעיקר לפני מיסוי והעברות, מלבד הגנה חוקית על העובדים. כפי שראינו, מידת הצמצום באמצעות מיסוי והעברות עשויה להיות דומה בין קבוצות מדינות שונות בתכלית. חלק משמעותי מההבדלים בין מדינות נובע לא ממיסוי והעברות, המשויכים לשלב שלאחר הפעילות כלכלית, אלא ממעורבות בשוק העבודה, המשפיעה במהלך הפעילות הכלכלית. כמו כן, גם למדיניות זו יש השפעה על חלקים שונים בהתפלגות השכר. כך, לדוגמה, אפשר לטפל בהתפוררות מעמד הביניים, הבאה לידי ביטוי בזינוק באי-השוויון במרכז התפלגות השכר, דרך תמיכה מדינתית בעבודה מאורגנת. העובדה שאשכול מדינות מסוים נוטה לאמץ מדיניות זו, כפי שעושות זאת מדינות שוק מתואם שמרני, עשויה להעיד על יכולתו של כלי מדיניות זה להתמודד עם אתגרים חברתיים הנובעים מעלייה באי-השוויון במעמד הבינוני.

בבואנו להחליט על הכלים שאותם נפעיל על מנת לצמצם את אי-השוויון, מלבד כלים של מיסוי ותשלומי העברה, חשוב לבחון את ההשפעה של כלי המדיניות על המיקום של אי-השוויון (כלומר, החלק בהתפלגות ההכנסות שבו מרוכז אי-השוויון) ואת יעילותו של כלי המדיניות (המתאם לאי-השוויון). מהניתוח שערכנו עולה, כי למדיניות המבוססת על צמיחה ופיתוח (דוגמת הקלה על מס חברות או השקעה במו"פ) יש השפעה נמוכה יחסית על אי-השוויון במדינות מפותחות. בנוסף, מכיוון שאי-השוויון בישראל לפני מיסוי והעברות גבוה בחלק התחתון של התפלגות ההכנסות וגם במרכז ההתפלגות, נראה כי ישראל תוכל לצמצם באופן יעיל את אי-השוויון באמצעות מדיניות מכלילה שתפעל במהלך הפעילות כלכלית, למשל באמצעות הגדלת שכר המינימום ביחס לשכר הממוצע וחיזוק העבודה המאורגנת, כמו במדינות שוק מתואם שמרני (כפי שרואים באיור 21). במקביל, ובדומה למדינות שוק מתואם מתון, נראה כי ישראל תוכל לצמצם את אי-השוויון גם באמצעות הגדלת ההעברות, אך סביר להניח שמדיניות זו תשפיע בעיקר על החלק התחתון של התפלגות השכר.

סיכום

בעבודה זו ראינו כיצד מדד בודד של אי-שוויון מסתיר לעיתים מגוון גדול של דפוסי אי-שוויון, הבאים לידי ביטוי בחלקים שונים של התפלגות השכר. בעוד שבחלק מהמדינות אי-השוויון בא לידי ביטוי בפער בין העשירים ביותר לעניים ביותר, במדינות רבות מדובר בדפוסים שונים, דוגמת אי-שוויון בקרב מעמד הביניים או פער גדול מאוד בין העשירים ובין שאר התפלגות השכר, הנשארת שוויונית במידה רבה.

בעזרת ריבוי מדדים הראינו כי מדינות נחלקות לחמישה סוגים של דפוסי אי-שוויון, החופפים במידת מה את התפיסה המקובלת של צורות שוק או גווני הקפיטליזם. עם זאת, הראינו כי ניתן להוסיף על החלוקה המקובלת, בעיקר כאשר דנים במדינות פוסט-סובייטיות, וכן כי קיימות מדינות אשר שינו את התנהלותן, איטליה למשל, שכיום אי אפשר להגדירה כמדינת שוק מתואם.

על פי החלוקה הזו, ישראל נמצאת במועדון מדינות השוק הליברלי הקיצוני, מדינות שלא מצליחות לצמצם את אי-השוויון בצורה משמעותית גם לפני הפעילות הכלכלית וגם אחריה, וכך מתאפיינות באי-שוויון גבוה מאוד בכל חלקי התפלגות השכר. מצד אחד, במעמד כינון השוק, ישראל מייצרת תנאי פעילות עסקית שמביאים לאי-שוויון גבוה; מצד שני, לפעולות שהיא נוקטת אחרי כינון השוק יש השפעה יחסית קטנה.

ישראל יכולה להגביר את מאמציה לצמצום אי-השוויון לאחר כינון השוק על ידי העלאת מיסים והגדלת תשלומי ההעברה. במקביל, וייתכן שבאופן יעיל יותר ותוך תמיכה ציבורית רחבה יותר, ישראל יכולה לבצע פעולות עומק של מדיניות מכלילה במעמד כינון השוק על ידי יצירת סביבה מיטיבה לעובדים, למשל על ידי העלאת שכר המינימום וחיזוק כוחם המאורגן של העובדים. כך היא תוכל להגיע לשלב המיסוי וההעברות בנקודת פתיחה הרבה יותר טובה, אשר תאפשר צמצום יעיל של אי-השוויון. יישום מדיניות אפקטיבית וחכמה כזו היא חיונית לביסוס כלכלה הוגנת וחברה צודקת, לכולם.

נספחים

לצפייה בנספחים הורידו את המחקר המלא:

[1] חשוב לציין, כי בשנים האחרונות חוקרים מצליחים לאמוד את אי-השוויון בעושר. אם בעבר נתונים על הון לא היו זמינים לחוקרים, יותר ויותר מדינות החלו לחשוף מידע זה. לצערנו, נתונים אלו עדיין לא זמינים בחלק ניכר מהמדינות, ובכללן ישראל (אם כי ראו מילגרום ובר לבב, 2019, אשר אמדו את אי-השוויון בעושר באמצעות סקר נכסים ותיקונו בעזרת "רשימת 500 העשירים" של מגזין דה-מרקר, ומחקר המשך מאת ליפשיץ, כהן-רביב ואזארי-ויזל, 2024).

[2] בישראל, דניאלי וקורנפלד (2017) ביצעו גם הם ניתוח המבוסס על מדדים מרובים של אי-שוויון (שילוב של ג'יני ויחסי אחוזונים, לפני ואחרי מיסוי והעברות), אך הם לא ניסו לבסס מסקנה אחידה מתוך ריבוי המדדים.

[3] "שלב הפעילות הכלכלית" הוא התרגום המוצע לProduction phase, המופיע במאמרם של רודריק וסטנצ'בה.

[4] השלב של טרום הפעילות הכלכלית עוסק בעיקר בשאלת אי-שוויון בהזדמנויות, שמארג הזיקות בינו ובין אי-שוויון כלכלי מורכב ואינו חלק מהדיון בעבודה זו.

[5] באיור זה מוצגת החלוקה המקובלת. בהמשך הנייר נציג חלוקה שונה מעט, המבוססת על ממצאי המחקר שלנו.

[6] מאגר נתונים זה כולל נתונים המבוססים על סקרי הכנסות והוצאות של כ-40 מדינות, משנות ה-60 ועד היום, אשר עברו האחדה ומאפשרים השוואה בין מדינות ולאורך זמן.

[7] תיאורטית, ניתן להגיע לתוצאה זו גם ללא שימוש בהעברות, על ידי מיסוי בלבד. אולם אפשרות כזו אינה סבירה בפועל.

[8] אפשר היה להוסיף מדדי אי-שוויון נוספים, שנדון בהם בהמשך, דוגמת יחס אחוזון 75 לאחוזון 25 ויחס אחוזון 90 לאחוזון 10, אבל, למעשה, מדדים אלו הם טרנספורמציה של המדדים המופיעים כבר בחישוב (הכולל את יחס אחוזונים אלו לחציון) ואינם תורמים לניתוח האשכולות עצמו.

[9] עם זאת, ההפחתה המשמעותית ביותר באחוזים היא במדינות שוק מעברי, המפחיתות את מדד ג'יני ב-24% (ירידה של 0.11 נקודות במדד ג'יני).

[10] בין השאר, בכל המדינות האלה מונהגת שיטת מס הכנסה המבוססת על שתי מדרגות בלבד, כאשר המדרגה הגבוהה מחושבת על פי מקדם של השכר הממוצע (לדוגמה, מדרגת המס הגבוהה בצ'כיה מופעלת כאשר השכר גבוה מפי 20 מהשכר הממוצע).  

[11] מניתוח זה הוצאנו את לוקסמבורג המהווה מקרה קיצון. ניתוח זהה הכולל מדינה זו מופיע בנספח ג.