שינוי במבנה היחסים בין אגף התקציבים למשרדי הממשלה

רונן מנדלקרן

דצמבר 2024

השירותים הציבוריים בישראל סובלים מפגיעה מתמשכת בהיקפם ובמהותם, בכלל זה השקעת חסר בשירותים חברתיים, בתשתיות ובמדיניות סביבתית, ומהכפפתם להיגיון עסקי שמביא לפגיעה באיכותם. אחד הגורמים המרכזיים לתופעה זו הוא אחריות אגף התקציבים במשרד האוצר לעיצוב המדיניות הכלכלית-חברתית בישראל, שנוטה, מעצם תפקידו, להגביל את ההוצאה הציבורית ולקדם שילוב של מנגנוני שוק ותחרות בשירותים הציבוריים. על מנת להתמודד עם בעיה זו, בנייר זה אנו בוחנים חלופות מדיניות שיאפשרו למשרדי הממשלה המקצועיים להוביל את המדיניות והשירותים הציבוריים בתחומם, וממליצים על שלושה צעדי מדיניות: מתן אוטונומיה תקציבית למשרדים באופן הדרגתי; הקמת רשות לקידום רפורמות שתחליף את אגף התקציבים בהובלת רפורמות ממשלתיות; וביטול ההתניות בסיכומים התקציביים בין אגף התקציבים למשרדים המקצועיים.

נייר זה הוא פרי שיתוף פעולה בין פורום ארלוזורוב למכון יסודות.

תקציר

התופעה הבלתי רצויה

השירותים הציבוריים בישראל סובלים מפגיעה מתמשכת בהיקפם ובמהותם. קיימת השקעת חסר בשירותים חברתיים רבים, בתשתיות ובהשקעה במדיניות סביבתית. במקביל, השירות הציבורי מוכוון על ידי היגיון כלכלי-עסקי צר, שבמקרים רבים מנוגד לשיקולים מקצועיים ומביא בפועל לפגיעה באיכות השירותים שהוא מספק.

הגדרת הבעיה

נייר זה מתמקד באחד הגורמים המרכזיים לתופעה זו: אחריות אגף התקציבים במשרד האוצר לעיצוב המדיניות הכלכלית-חברתית בישראל. אגף התקציבים הוא שחקן ציר בעיצוב המדיניות וקידום רפורמות בשירותים הציבוריים בישראל, והוא נוטה, מטיבו, לפעול לפי גישה עסקית-גזברית, שמדגישה ריסון תקציבי והגבלת ההוצאה הציבורית ברמת המאקרו במקביל להפרטה ולהגברת התחרות בשירותים הציבוריים ברמת המיקרו. יש להדגיש, כי נטייה זו של אגף התקציבים לא משקפת התעלמות מהאינטרס הציבורי או פגיעה מכוונת בו, אלא הטיה מובנית, הנובעת מהמבנה הארגוני ומתפקידו של אגף התקציבים, שמביאים אותו להדגיש מטרות מסוימות ולהמעיט בחשיבותן של מטרות אחרות.

בחינת חלופות

לאור זאת, בנייר אנו בוחנים חלופות מדיניות שמטרתן להביא לכך שמשרדי הממשלה המקצועיים יובילו את המדיניות הציבורית ואת השירותים הציבוריים הניתנים בתחומם בהתאם לשיקול דעתם המקצועי ולערכים שהם צריכים לקדם, וזאת בהתאם למסגרת התקציב הכוללת שתוגדר להם על ידי הממשלה, ולרסן את השפעת הגישה העסקית-גזברית של אגף התקציבים במשרד האוצר על אופיים והיקפם של השירותים הציבוריים בישראל. בנייר זה אנו מנתחים כמה חלופות מדיניות שיכולות לקדם מטרה זו לפי מידת האפקטיביות שלהן, הישימות הפוליטית והביצועית שלהן, והשלכות חיוביות ושליליות נוספות שעשויות להיות להן. 

המלצות

לאחר בחינת החלופות, אנו ממליצים על אימוץ שלושה צעדי מדיניות ומציעים מתווה עקרוני ליישומם:

1. מתן אוטונומיה תקציבית למשרדים באופן הדרגתי, כך שאגף התקציבים יתפקד כשומר סף של ניהול מצרפי של התקציב המשרדי מבלי שתהיה לו סמכות וטו ביחס לפעולות המשרד בתוך מסגרת התקציב.

2. הקמת רשות לקידום רפורמות, כך שהסמכות לקידום רפורמות ממשלתיות ולחשיבה מערכתית כוללת תועבר מאגף התקציבים לגוף מטה מרכזי אחר, שלא מושפע באופן בלעדי משיקולים תקציביים.

3. ביטול ההתניות בסיכומים התקציביים בין אגף התקציבים למשרדים המקצועיים, כדי שלא יוכלו להוות מכשיר לכפיית רפורמות על המשרדים, וחשיפת הסיכומים לציבור.

א. התופעה הבלתי רצויה: פגיעה בשירותים הציבוריים המסופקים בישראל

השירותים הציבוריים בישראל סובלים מפגיעה מתמשכת בהיקפם ובמהותם. מבחינת היקפם, קיימת השקעת חסר בשירותים הציבוריים בישראל (ספיבק, 2009), בפרט בשירותים  חברתיים כמו בריאות וחינוך  (לדוגמה, בנק ישראל, 2023, עמוד 131), שתוצאתה הגדלת ההוצאה הפרטית על בריאות (Filc, 2018) וחינוך (מיכאלי, 2015),  וצמצום רשת הבטחון החברתית שהמדינה מקנה לאזרחיה (לדוגמה, דהן 2011). השקעת חסר ניכרת גם בתחום התשתיות וההשקעה במדיניות סביבתית, לדוגמה בתחום של צמצום פליטות גזי חממה וקידום אנרגיות מתחדשות (אשכנזי, 2023).  

מבחינת מהותם, השירותים הציבוריים בישראל הוכפפו במהלך העשורים האחרונים להיגיון כלכלי-עסקי צר, שמטרתו הייתה לצמצם הוצאות ציבוריות ולשפר את יעילותן הכלכלית. במקרים רבים פועלת ההכפפה להיגיון כלכלי-עסקי בניגוד לשיקולים מקצועיים, ומביאה, בפועל, לפגיעה באיכות השירותים הציבוריים בטווח הקצר ו/או הארוך. להלן שלוש דוגמאות לכך:

● שילוב מכרזים תחרותיים במיקור החוץ של שירותים חברתיים מבוסס על הנחת יסוד מוטעית, שלפיה ניתן לכמת את האיכות של שירותים טיפוליים אלו, ועומד בניגוד לעקרונות של רצף טיפולי, ולפיכך מביא לפגיעה בשירותים הניתנים לאוכלוסיות מוחלשות ו/או חסרות ישע (מנדלקרן ושרמן, 2015; רייכנברג ומצר, 2022).

● מתן תגמול על בסיס ביצועים ולא על בסיס ותק במגזר הציבורי עלול לפגוע ביכולת לשמר עובדים וזיכרון ארגוני ולהגביר תחרות וחיכוכים בין עובדים. כמו כן, המגזר הציבורי מאופיין בקושי אינהרנטי למדוד תפוקות, ובהשוואה למגזר הפרטי, במגזר הציבורי מהווה תחושת המשמעות גורם מוטיבציה דומיננטי יותר מאשר שכר. גורמים אלו מביאים לכך שתגמול מבוסס ביצועים במגזר הציבורי עלול לפגוע במוטיבציה מבלי לתרום לביצועים (וינבלום, 2023).

● הגברת התחרות בתחבורה ציבורית הביאה לפגיעה בשכר ובתנאי ההעסקה ובביטחון התעסוקתי של נהגי האוטובוס, שגרמה בתורה למחסור בנהגים ולפגיעה בשירות (בניטה, 2022; בסול, 2016).

הפגיעה בהיקפם ובמהותם של השירותים הציבוריים בישראל היא נרחבת וחוצה משרדי ממשלה וגופים ציבוריים אחרים (למעט משרד הביטחון). לפיכך, גם התמודדות עם חלק מהגורמים לפגיעה זו עשויה לשפר בצורה דרמטית את איכות חייהם של אזרחים ואזרחיות רבות בישראל.

ב. הגדרת הבעיה: אחריות אגף התקציבים על עיצוב המדיניות הכלכלית-חברתית של ישראל

הפגיעה בהיקפם ובמהותם של השירותים הציבוריים בישראל נובעת משלל גורמים, בהם המחויבות הנמוכה של הדרג הפוליטי לטיפול בסוגיות כלכליות-חברתיות (למעט סוגיות יוקר מחיה צרכניות) עקב מיקוד סדר היום הציבורי בסוגיות ביטחון ודת ומדינה (שמיר, דביר וונטורה, 2017);  אימוץ תפיסה כלכלית ניאו-ליברלית בקרב חלקים נרחבים בהנהגה הפוליטית בימין ובשמאל (פלד ושפיר, 2005); והנטייה של המערכת הפוליטית להתמקד במדיניות שנושאת פירות בטווח הקצר, בייחוד בהקשר של חוסר יציבות פוליטית ותדירות גבוהה של חילופי ממשלות (כהן, 2022).

נייר זה יתמקד בגורם מרכזי אחר לפגיעה בשירותים הציבוריים בישראל: מעמדו ועמדתו של אגף התקציבים (להלן, אג״ת) כגורם בעל השפעה מכרעת על עיצוב המדיניות הכלכלית-חברתית, ומתוך כך גם על השירותים הציבוריים בישראל. השפעתו המכרעת של אג״ת על המדיניות הכלכלית-חברתית בישראל קשורה, לפחות בעקיפין, לחוסר היציבות הפוליטית ולחוסר תשומת הלב הפוליטית לסוגיות כלכליות-חברתיות, מה שהופך אותו לגורם מרכזי שכן מפנה תשומת לב משמעותית לסוגיות אלו. השפעתו של אג״ת נובעת גם מהתשתית החוקית הפורמלית של תהליך התקצוב, שמקנה לו שליטה ריכוזית על הקצאת הכספים לכלל משרדי הממשלה ושאר הגופים שאמונים על הספקת שירותים ציבוריים בישראל (בן בסט ודהן, 2006; ועדת המשילות, 2013; פלד, 2022).  

מוסכם, גם על אנשי אג״ת וגם על  אחרים, כי האחריות המקיפה של אג״ת על תהליך התקצוב הופכת אותו לשחקן ציר בכל הקשור לעיצוב המדיניות הכלכלית-חברתית בישראל ולקידום רפורמות בשירותים הציבוריים, בייחוד באותם תחומים שלא זוכים לתשומת הלב של המערכת הפוליטית (לדוגמה: אסיסקוביץ,  2007;Gilad and Cohen, 2018 ). מצב זה נובע משילוב של כמה הסדרים: (1) קביעת תקציב המשרדים לקראת אישורו בממשלה ובכנסת נעשית בהובלת אג״ת, ובאמצעותה הוא מקדם רפורמות במשרדים השונים; (2) אג״ת אמון על הכנת חוק ההסדרים, שמאושר במקביל לתקציב הממשלה ובאמצעותו הוא מקדם רפורמות; (3) השינויים ההכרחיים והרבים שנערכים בתקציבי המשרדים לאחר אישורם תלויים בהסכמת אג״ת, גם כאשר מדובר על שינויים מינוריים; (4) מלכתחילה, משרדי הממשלה נמצאים במצב מתמיד של תקצוב חסר ביחס לשירותים שהם אמורים לספק, כלומר במצב מתמיד של תלות בנכונות של אג״ת להקצות להם תקציבים. מעבר להשפעה של אג״ת באמצעות שליטתו על תהליך התקצוב, אנשי אג״ת גם יושבים בוועדות רגולטוריות שנוגעות לתחומי הפעולה של משרדים שונים ומהווים שחקן בעל זכות וטו גם בוועדות אלו (ראו: Kosti, 2021; דנציגר, 2022, מספק דוגמאות ספציפיות מתחום המשרד לאיכות הסביבה).

מסיבות אלו, יכולתם של משרדי הממשלה לקדם מדיניות ללא הסכמת האגף היא מוגבלת מאוד ותלויה במידת המחויבות והנכונות של השר המכהן לקדם את המדיניות שבה תומך הדרג המקצועי במשרד ובמידת העוצמה הפוליטית של השר. בה בעת, אג״ת ידוע כשחקן אגרסיבי, שלא נמנע מלנצל את משאבי הכוח שעומדים לרשותו כדי לשמר את עוצמתו וכדי לקדם מדיניות (או למנוע מדיניות) לפי העדפותיו ותוך תפיסה של תהליך התקצוב כמשא ומתן, שבו על משרדי הממשלה לתת לאגף ״תמורות״ (כלומר לאמץ רפורמות שאג״ת מקדם) בתמורה לקבלת תקציבים. הנחת העבודה המקובלת באג״ת היא, שלא רק שהוא הגורם היחיד, או לפחות העיקרי, שמחויב לשמירה על הקופה הציבורית ועל ניהול יעיל ומוכוון האינטרס הציבורי הכולל של המדיניות והשירותים הציבוריים, אלא גם שהוא נהנה במקרים רבים מעדיפות מקצועית מובהקת על עובדי משרדי הממשלה האחרים. זאת, על אף שהמומחיות המקצועית של אנשי אג״ת ממוקדת בתחום התקצוב בלבד, ולא יכולה להתחרות במומחיותם של אנשי המשרדים השונים בתחומי פעולתם.

יש לציין בהקשר זה, כי נראה שמידת ההשפעה של אג״ת על המדיניות הכלכלית בישראל היא חריגה בהשוואה בינלאומית. כפי שהראו בן בסט ודהן (2006), ריכוזיות תהליך התקצוב היא גבוהה מאד בהשוואה לשאר מדינות ה-OECD. למרות שהנתונים של בן בסט ודהן מתייחסים לשנת 2002, התבוננות בפרמטרים השונים שעליהם הם נשענים מעלה כי לא חלה הפחתה משמעותית בריכוזיות תהליך התקצוב בישראל במהלך שני העשורים שחלפו. המצב בישראל חריג בשל השילוב בין שליטתו הריכוזית של אג״ת בתהליך התקצוב והעובדה שהסוגיות הכלכליות-חברתיות בישראל נמצאות במקום משני מבחינת סדר היום הציבורי. בניגוד למרבית הכלכלות המתקדמות, שבהן השאלות הכלכליות-חברתיות הן אלו שמגדירות במידה רבה את הציר ימין/שמאל, בישראל מוגדר ציר זה על ידי השאלות הביטחוניות ועל ידי שאלות דת ומדינה (שמיר, דביר וונטורה, 2017). במילים אחרות, ״הוואקום״ שהמערכת הפוליטית נוטה להותיר ביחס לסוגיות כלכליות-חברתיות מעצימה עוד יותר את השפעתו של אג״ת בתחומים אלה.

השפעתו הרבה של אג״ת על מדיניות המשרדים השונים משמשת על פי רוב לקידום תפיסה שמאפיינת אותו מזה שנים ארוכות, וניתן לכנותה ״עסקית-גזברית״, הן ברמת המאקרו הן ברמת המיקרו. ברמת המיקרו, העובדים באג״ת הם בעלי תואר ראשון או שני בכלכלה, עם ניסיון מועט בשירות הציבורי מחוץ לאגף, ובעלי נטייה לנתח את פעילות משרדי הממשלה והשירותים הציבוריים שהם מספקים במונחים של יעילות כלכלית, תוך תשומת לב נמוכה יותר לערכים אחרים של שירות ציבורי. בהתאם לכך, האגף מקדם באופן עקבי הפרטה ומיקור חוץ של שירותים ציבוריים והגברת התחרות במסגרתם (לדוגמה, באמצעות שימוש במכרזים תחרותיים ו/או הגברת אי-יציבות תעסוקתית ותגמול לעובדים על בסיס ביצועים). 

ברמת המאקרו, לאג״ת מחויבות מתמדת לריסון תקציבי (פלד, 2022), בין השאר מתוך תפיסה עצמית שהוא הגורם היחיד בממשלה שניצב מול הדרישות התקציביות של משרדי הממשלה, הדרג הנבחר וגופים מתוקצבים אחרים. למעשה, הנטייה של אג״ת לצמצום תקציבי (ועקב כך פגיעה בהיקפם של שירותים ציבוריים) היא מבנית: בתור הגורם המתקצב, אג״ת הוא ״הגזבר״ של הממשלה ולכן מוטה מראש להעדפת חיסכון בהוצאות הציבוריות. הדבר נובע גם מזיכרון ארגוני קולקטיבי, המושפע מ״טראומת עבר״ של הוצאות יתר בשנות ה-70 וה-80. אולם במקרים רבים דומה שהוא נאחז בטראומה זו כדי להצדיק את נטייתו השמרנית, שכן מדיניות ההוצאה התקציבית השתנתה מאוד ובעשורים האחרונים היא מבוקרת באופן הדוק. נטייה זו נובעת גם מכך שאג״ת רואה עצמו כגורם המרכזי שיכול להוות חיץ בין ניהול אחראי של תקציב המדינה ובין הפוליטיקאים, הממוקדים בטווח הקצר, ומשרדי הממשלה השונים, שמתפקדים מבחינתו כיחידות ״אינטרסנטיות״, שחסרות ראייה משקית כוללת (מנדלקרן, 2011).

לסיכום, גורם מרכזי לפגיעה בהיקפם ובמהותם של השירותים הציבוריים בישראל הוא השילוב בין התפיסות הכלכליות הרווחות באג״ת, ברמת המאקרו והמיקרו, ובין השפעתו הרבה על עיצוב המדיניות הכלכלית-חברתית בכלל ועל מדיניות משרדי הממשלה השונים בפרט. מדובר בבעיה ארוכת טווח ומתמשכת, המשתקפת בהוצאת החסר הציבורית ארוכת השנים בהשוואה למדינות ה-OECD (ספיבק 2009), ונובעת מהנטיות המובנות של האגף ומעמדת הציר שלו במערך קבלת ההחלטות בתחום המדיניות הכלכלית-חברתית. לכאורה, העובדה שמדובר בבעיה ארוכת טווח מצביעה על כך שהטיפול בה אינו דחוף במיוחד, אולם בפועל, בהינתן שהיא מקשה על התמודדות עם בעיות חברתיות וסביבתיות אקוטיות, הרי שיש להתמודד עימה כבר בטווח הקרוב.

עוצמת היתר וריכוז העוצמה של אגף התקציבים ביחס למשרדי הממשלה נבחנו באופן ביקורתי בעבר. אבן דרך משמעותית אחת בהקשר זה הוא ספרם של בן בסט ודהן (2006), שעסק בריכוזיות תהליך התקצוב בישראל. בספר זה, בין השאר, המלצות להגברת השותפות של כלל שרי הממשלה בהכנת מסגרת התקציב ויעדיו, הגברת שותפותם של משרדי הממשלה בהכנת תקציביהם, והגברה מסוימת של השליטה של המשרדים בשינויים תקציביים בתוך שנת התקציב. אבן דרך נוספת היא המלצות ״ועדת המשילות״ (2013) להרחיב את סמכויות המשרדים ביחס לתקציב שלהם (לצד הקשחת מסגרות התקציב הכלליות), באמצעות צמצום היקף התקנות התקציביות שהעברות ביניהן מחייבות את אישור אג״ת[1], חיזוק גורמי התקצוב במשרדים והגברת שותפות המשרדים בהכנת התקציב. בפועל, השינוי המרכזי שהתרחש בעקבות דוח ועדת המשילות הוא רפורמת ״חריש עמוק״, שהביאה לצמצום היקף התקנות התקציביות מכ-7,000 לכ-2,000 (המרכז להעצמת האזרח 2023)[2].

בהשוואה לפרסומים שעסקו בעבר בנושא, לנייר מדיניות זה יש שני ערכים מוספים מרכזיים. ראשית, הנייר מציע חלופות שלא נדונו בעבר, ובכללן חלופות שמשקפות שינויים מהותיים יותר מאלו שהוצעו בעבר לארגון מחדש של מערכת היחסים בין משרדי הממשלה ואגף התקציבים. שנית, בניגוד לפרסומים שצוינו לעיל, שכללו מתווה מפורט של המלצות ללא ניתוח משווה של היתרונות והחסרונות שלהן, ההמלצות בנייר זה מבוססות על ניתוח משווה של המשמעויות של חלופות המדיניות הנבחנות.

ג. המטרה

המטרה היא להביא לכך שמשרדי הממשלה יובילו את המדיניות הציבורית והשירותים הציבוריים בתחומם לאור שיקול דעתם המקצועי והערכים שהם צריכים לקדם בתחומם, בהתאם למסגרת התקציב הכוללת שתוגדר להם, ולרסן את ההשפעה של גישתו העסקית-גזברית של אג״ת על אופיים והיקפם של השירותים הציבוריים בישראל. לדוגמה, שבכפוף למסגרות התקציב המוגדרות על ידי הממשלה, מדיניות המשרד להגנת הסביבה תוכתב על פי השיקולים המקצועיים והערכיים של אנשי המשרד ולא על ידי השיקולים הגזבריים-עסקיים של אג״ת.

ד. הקריטריונים להערכת החלופות

1. אפקטיביות: באיזו מידה צפוי הפתרון המוצע להשיג את המטרה, כלומר להביא להגברת השפעתם של השיקולים המקצועיים של המשרדים על ניהול המדיניות שבאחריותם ולצמצום השפעת גישתו הגזברית-עסקית של אג״ת?

2. ישימות פוליטית: מה מידת ההיתכנות של החלופה מבחינת היכולת לגייס עבורה תמיכה ולקדם אותה מבחינה ציבורית ופוליטית? בפרט, מה צפויה להיות מידת התמיכה של כלכלנים באקדמיה ובמגזר הציבורי ושל גופי מקצוע כלכליים אחרים (בנק ישראל, המועצה הלאומית לכלכלה) בחלופה. עמדתם של אנשי המקצוע וגופי המקצוע הכלכליים צפויה להשפיע גם על עמדתו של הדרג הפוליטי בסוגיה וגם על יכולתו של אג״ת להתנגד לחלופה.

3. ישימות מנהלית: מה מידת ההיתכנות של החלופה מבחינת המשאבים שהיא מצריכה (תקציבים, עובדים וכו׳) ו/או השינויים המנהליים שהיא צפויה לחייב (שינויי חקיקה, שינויים בתקנות וכו׳)? באיזו מידה החלופה תלויה מבחינה מנהלית בשיתוף הפעולה של אג״ת? ההנחה היא שאם אג״ת יתנגד לחלופה, התלות באג״ת ביישום החלופה צפויה לפגוע בישימותה.

4. עלות/תועלת: מה היחס בין עלות החלופה מבחינת התקציבים והמשאבים שהיא מצריכה ובין המידה שבה היא צפויה להשיג את המטרה?

5. תוצאות לוואי: האם הפתרון המוצע עלול לפגוע בניהול התקין של תקציב המדינה, ביכולת של אג״ת לנהל באופן אפקטיבי את תקציב המדינה הכולל ו/או בדירוג האשראי של ישראל? האם הפתרון המוצע עלול לפגוע בניהול התקין והמקצועי של המדיניות הכלכלית-חברתית בישראל?

6. גמישות: באיזו מידה ניתן לתקן את החלופה אם יתגלה שיש לה תוצאות לוואי בלתי רצויות? עד כמה אימוץ החלופה ייצור תהליכים בלתי הפיכים?

7. יציבות: באיזו מידה כוללת החלופה מנגנונים שיגנו עליה מפני התערבות בלתי רצויה מחודשת של אג״ת בניהול משרדי הממשלה ויובטח המשך יישומה לאורך זמן?

סולם הציונים 

90 ומעלה – החלופה נותנת בוודאות גבוהה מענה מצוין לקריטריון

80-89 – החלופה נותנת בוודאות גבוהה מענה טוב לקריטריון או מענה מצוין בוודאות בינונית

70-79 – החלופה נותנת מענה טוב לקריטריון בוודאות בינונית

60-69 – החלופה נותנת מענה חלקי ובינוני לקריטריון

59 ומטה – החלופה נותנת מענה גרוע לקריטריון

הסבר ציוני הסף 

שלושת הקריטריונים הראשונים (אפקטיביות, ישימות פוליטית, ישימות מנהלית) מתייחסים למידה שבה החלופה צפויה לתת מענה אפקטיבי ומהותי לבעיה, ולכן ציון הסף עבורם חייב להיות לפחות 70. כלומר, בקריטריונים אלה על החלופה לתת, לכל הפחות, מענה טוב בוודאות סבירה. בקריטריון תוצאות לוואי, על החלופה לקבל ציון 80 לפחות, שכן פגיעה בניהול המקצועי והתקין של התקציב ובמדיניות הכלכלית- חברתית של המדינה אינה רצויה בכל מקרה, וגם עשויה להגביר את ההתנגדות לחלופה. בשלושת הקריטריונים האחרים (עלות/תועלת, גמישות, יציבות) על החלופה לקבל ציון 60 לפחות, כלומר לא לשקף מצב גרוע.

ה. החלופות הנבחנות בנייר זה וניתוחן

חלופה 1: שימור המצב הקיים

הרציונל: נחוץ פיקוח הדוק של אג״ת על הניהול התקציבי של משרדי הממשלה, הן כמנגנון לשמירה על מסגרות התקציב והן כמנגנון של קידום רפורמות במשרדים. הנחת היסוד היא שבהיעדר לחץ תקציבי, המשרדים יימנעו מקידום רפורמות בתחומם.

ביצוע בפועל: המשך המצב הקיים, שבמסגרתו  אג״ת מוביל את תהליך בניית התקציב במשרדי הממשלה השונים ושינויים בתקציבי המשרדים במהלך שנת התקציב כפופים לאישור אג״ת.

חלופה 2: חיזוק מנגנוני האמון והשיח המשתף בין אג״ת למשרדי הממשלה

הרציונל: הנחת היסוד של חלופה זו היא שהמבנה העקרוני של יחסי העבודה בין אג״ת למשרדי הממשלה הוא תקין והכרחי לצורך קידום מטרות ארוכות טווח, כמו יציבות תקציבית וכלכלית, קידום רפורמות ארוכות טווח, התייעלות של המגזר הציבורי וכו׳. יחד עם זאת, חלופה זו מניחה כי ניתן לצמצם את ההשפעה של ההטיה האידיאולוגית והכוחנית של אג״ת באמצעות יצירת מנגנונים של שיח ושיתוף פעולה בין אנשי אג״ת למשרדים. כלומר, עקרון הפעולה של חלופה זו הוא שימור המבנה הפורמלי הקיים (למעט שינויים מינוריים), תוך שינוי מהותי של היחסים הלא-פורמליים בין אג״ת למשרדים, מתוך הנחה ששני הצדדים יכולים להיות קשובים יותר לשיקולים של הצד האחר באמצעות גיבוש שיח מקצועי, ענייני, שקוף והימנעות מהתנהלות כוחנית, אסטרטגית, חד-צדדית.

ביצוע בפועל: הגברת השותפות מלכתחילה של משרדי הממשלה בעיצוב התקציב השנתי (בדומה להמלצת ועדת המשילות, 2013). כלומר, בניגוד למצב כיום, התקציב לא יגובש קודם כל באג״ת ואז יוגש למשרדים, אלא ימוסד מנגנון שיתופי של הכנת תקציב; ימוסדו דיונים משותפים, שוטפים ומתמשכים בין כל משרד לאג״ת באשר למטרות המשרד ושיקוליו המקצועיים ובאשר למטרות אג״ת והשיקולים התקציביים והניהוליים שלו; יוגדרו מראש מנגנוני החלטה ופעולה משותפים לשינויים בתקציב לאחר אישורו כאשר חלים אירועים תקציביים חריגים.

חלופה 3: ביטול ההתניות במסגרת הסיכומים התקציביים וחשיפת הסיכומים לציבור

הרציונל: אחד המנגנונים המרכזיים שבאמצעותם פועל אג״ת מול משרדי הממשלה הוא הסיכומים התקציביים, כלומר, הסכמים בין אג״ת לבין כל אחד ממשרדי הממשלה, שמתנים העברות של תקציבים בכך שמשרדי הממשלה יישמו רפורמות שאג״ת מקדם. התנהלות זו סותרת את ההיגיון המקורי של הסיכומים התקציביים כמכשיר ליצירת ודאות עבור משרדי הממשלה ביחס לתקציבם, והיא מתאפשרת, בין השאר, משום שכיום הסיכומים התקציביים חסויים[3]. חשיפת הסיכומים התקציביים תסייע לפקח על כך שלא נכללות התניות במסגרת הסיכומים התקציביים.

ביצוע בפועל: ייאסר השימוש בסיכומים התקציביים כמכשיר להתניית רפורמות במשרדים, ועל מנת לפקח על כך הסיכומים התקציביים יחשפו באופן מלא מיד לאחר שייחתמו.

חלופה 4: התניית קידום באג"ת לתפקידי רכז וסגן בצבירת ניסיון במשרדים אחרים

הרציונל: הגישה העסקית-גזברית של אנשי אג״ת נובעת, בין השאר, מכך שעיקר צמיחתם המקצועית מתרחשת בתוך אג״ת, מבלי שהם נחשפים לשיקולים המקצועיים ולסוגיות המקצועיות שאיתם מתמודדים במשרדי הממשלה האחרים. הנחת היסוד של חלופה זו, בדומה להנחת היסוד של שתי החלופות הקודמות, היא שניתן למתן את הגישה העסקית-גזברית של אג״ת באמצעות חשיפה של העובדים והעובדות בו לעבודתם של משרדי הממשלה האחרים ולמערך שיקולים רחב ומורכב יותר. צבירת ניסיון תעסוקתי במשרדי ממשלה אחרים והיחשפות בלתי מתווכת לעבודתם עשויה לתמוך בכך.

ביצוע בפועל:  הגדרה מחודשת של כללי הקידום באג״ת, כך שקידום לתפקיד רכז (שמהווה שחקן הציר בקשר בין אג״ת למשרדי הממשלה השונים) יחייב ניסיון משמעותי של שנתיים לפחות בתפקיד בכיר באגף התקציבים של אחד המשרדים שאת תקציבם ירכז, וקידום לתפקיד סגן (שמהווה שחקן הציר בהתוויית מדיניות המשרדים וקידום רפורמות) יחייב ניסיון של שנתיים לפחות בתפקיד ראש אגף התקציבים באחד המשרדים שעל תקציבם יהיה אחראי.

חלופה 5: מתן אוטונומיה תקציבית לכלל משרדי הממשלה

הרציונל: הנחת היסוד של חלופה זו היא שנדרש שינוי מבני פורמלי במערך היחסים בין אג״ת למשרדים, ושיש לעגן באופן פורמלי את שליטתם של משרדי הממשלה על ניהול התקציב שלהם. במסגרת חלופה זו, אג״ת ימשיך לתפקד כשומר סף של ניהול מצרפי של התקציב המשרדי ברמת המשרד ו/או תחומי הפעולה של המשרד. כלומר, אג"ת יספק שירותי בקרה תקציבית עבור הממשלה ויוודא שהמשרד לא חורג מההקצאה התקציבית שהוגדרה עבורו בתקציב. במסגרת חלופה זו אג״ת יוכל להמשיך לתפקד כגורם פיקוח ובקרה על התנהלות המשרדים ועל אופן תפקודם במסגרות התקציב המאושרות, אולם במעמד של גורם מייעץ ומתריע (בין השאר מול הכנסת, כאשר נדרש אישורה לשינויים תקציביים), שאין לו סמכות וטו ביחס לפעולות המשרד.

ביצוע בפועל: תקציבו של כל משרד ייקבע על ידי אג"ת ברמה של לכל היותר ארבע ספרות (תחומי פעולה), ולמשרד תהיה אוטונומיה מלאה בניהול התקציבי של התוכניות והתקנות שתחת אחריותו. לחלופין, תקציב כל משרד יוכל להמשיך להיקבע בדומה למסגרת הקיימת כיום (שמונה ספרות), אולם יבוטל הצורך באישור של אג״ת (והכנסת) לצורך העברות תקציביות בין תוכניות ותקנות. כמו כן, אג״ת יהיה מעורב אך ורק בהגדרת מסגרת התקציב התוספתי הכולל של כל משרד (ובכלל זה הבטחת העמדתן של מסגרות התקציב התוספתי הנדרש לפרויקטים רבי-שנים), כאשר למשרד תהיה אוטונומיה בקביעת האופן שבו יוקצה התקציב התוספתי, בהתאם לסדר העדיפויות של הממשלה ושל המשרד. בהתאם לכך, תקציב המשרד, כולל עודפים מחויבים משנה קודמת (תקציב שלא בוצע, אך מיועד לתוכנית מוגדרת ומאושרת; מרכז המחקר והמידע של הכנסת 2023, ע׳ 12), יוקצה במלואו על ידי אג״ת כבר בתחילת שנת התקציב.

חלופה 6: מתן אוטונומיה תקציבית למשרדי הממשלה בתהליך הדרגתי

הרציונל: זהה לזה של החלופה הקודמת, אולם ההחלה של החלופה תיעשה באופן הדרגתי על יסוד ההנחה שמדובר בשינוי דרמטי שמוטב לעשותו בזהירות, מה שעשוי גם להגביר את הישימות הפוליטית והמנהלית של השינוי.

ביצוע בפועל: בדומה לחלופה הקודמת, אולם במקרה זה ההחלה של האוטונומיה התקציבית תתרחש בשלב ראשון במספר מצומצם של משרדי ממשלה, רצוי בעלי מאפיינים מגוונים מבחינת ההיקף והאופי של ההוצאות שלהם (לדוגמה, משרדי מטה, שירותים ורגולציה בהיקפים שונים), ותורחב לאחר שלוש-ארבע שנים למשרדים נוספים.

חלופה 7: הקמת רשות לקידום רפורמות - הפרדת תחום התקצוב מתחום קידום הרפורמות הממשלתיות

הרציונל: הנחת היסוד של חלופה זו היא שכיום אג״ת הוא הגורם המשמעותי היחיד בממשלה שמחזיק בתפיסה כוללת לגבי המדיניות הממשלתית ומקדם רפורמות בכלל תחומי הפעולה של הממשלה. מצב זה נובע, בין השאר, מהעובדה שהשליטה בתקציב מהווה מנוף חיוני לקידום רפורמות. עם זאת, וכפי שצוין לעיל, עמדתו של האגף בהקשר זה מושפעת מהנטייה המבנית שלו להעדיף שיקולים תקציביים קצרי טווח על פני שיקולים אחרים וגישתו הכלכלית השמרנית. לפיכך, במסגרת חלופה זו הסמכות לקידום רפורמות ממשלתית ולחשיבה מערכתית כוללת תועבר מאג״ת  לגוף אחר – הרשות לקידום רפורמות – כאשר ההנחה היא שההפרדה בין סמכויות התקצוב לסמכויות גיבוש האסטרטגיה הכלכלית הלאומית תביא לכך שגיבוש האסטרטגיה הכלכלית הלאומית לא יושפע באופן בלעדי משיקולים תקציביים שמרניים.

ביצוע בפועל: תוקם רשות לקידום רפורמות במשרד ראש הממשלה, שתהיה אמונה באופן בלעדי על גיבוש האסטרטגיה הכלכלית הלאומית של ישראל ועל קידום רפורמות על בסיס מגוון רחב של שיקולים בעיצוב המדיניות הכלכלית-חברתית הכוללת ומבנה ואחריות השירות הציבורי. הרשות יכולה להיות מוקמת על בסיס גופים קיימים, כמו המועצה הלאומית לכלכלה ואגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה, וישולבו בה באופן מובנה נציגים בכירים של משרדי הממשלה השונים, בכללם אג״ת וגופים כמו בנק ישראל והמוסד לביטוח לאומי. הרשות תתכלל גם את הרפורמות שמתקיימות במשרדים השונים ו/או שמחייבות שיתופי פעולה בין-משרדיים, ובהתאם לכך תהיה אמונה על הכנת חוק ההסדרים. אג״ת יתמקד אך ורק בנושאי תקצוב, וישתמש בסמכויותיו בתחום התקצוב על מנת לקדם רפורמות בכפוף להחלטות הרשות (ובכלל זה הכנת חוק התקציב בהתאם למתווה חוק ההסדרים). לאג"ת תיוותר הסמכות לכלול בהצעת חוק ההסדרים רק נושאים שקשורים באופן מהותי וישיר לחוק התקציב של אותה שנת כספים שלגביה חלה הצעת החוק. הכללת תיקון חקיקה שמשמעותו ביטול חוק מסוים, התלייתו, דחייתו או צמצום תחולתו תהיה מותנית באישור הרשות. לאור התלות הקיימת לעיתים בין מסגרת התקציב ורכיבי התקציב לקידום רפורמות מדיניות במסגרת חוק ההסדרים, הרשות תכין את חוק ההסדרים בהתאם למסגרות התקציב (בפיקוח אג״ת), ואג״ת יכין את חוק התקציב בהתאם למתווה חוק ההסדרים.

 ו. סיכום ניתוח החלופות

חלופות שלא עוברות את ציון הסף באחד או יותר מהפרמטרים מסומנות באדום.

ארבע מהחלופות שנבחנו לא עוברות את ציון הסף: חלופת שימור המצב הקיים, חלופת חיזוק יחסי האמון בין אג״ת למשרדים, חלופת התניית קידום באג״ת בצבירת ניסיון במשרדים אחרים וחלופת מתן אוטונומיה תקציבית לכלל המשרדים. חשיבותם של ציוני הסף היא בכך שהם מדגישים את הבעייתיות בחלופות שהציון שלהן לא נמוך משמעותית מזה של חלופות אחרות. למעט החלופה של ״אוטונומיה תקציבית״, חלופות אלו גם קיבלו ציונים משוקללים נמוכים יחסית. להלן נדון בכל אחת מארבע חלופות אלה בקצרה:

חלופה 1: שימור המצב הקיים – באופן טבעי מדובר בחלופה שהאפקטיביות שלה נמוכה מאוד, ובהתאם לכך גם העלות/תועלת שלה, אולם ישימותה גבוהה.

חלופה 2: חיזוק מנגנוני האמון והשיח המשתף בין אג"ת למשרדי הממשלה – מדובר בחלופה שלכאורה עשויה להוליד תוצאות חיוביות במחיר נמוך למדי, אולם, בפועל, האפקטיביות שלה צפויה להיות נמוכה משום שהיא לא מייצרת שינוי מבני במערכת היחסים בין אג״ת למשרדים.

חלופה 4: התניית קידום באג״ת לתפקידי רכז וסגן בצבירת ניסיון במשרדים אחרים - מצד אחד, האפקטיביות הצפויה של חלופה זו נמוכה, משום שהיא לא משנה באופן ממוסד ומבני את היחסים הבין-ארגוניים. בה בעת, הישימות של חלופה זו, הפוליטית ובייחוד המנהלית, לא גבוהה במיוחד[4].

חלופה 5: מתן אוטונומיה תקציבית לכלל משרדי הממשלה – חלופה זו מקדמת בצורה המשמעותית ביותר את השפעת המשרדים על מדיניותם, ולכן היא גם זוכה לציון משוקלל גבוה, אולם לא עוברת את ציון הסף של ישימות פוליטית.

אפשרות נוספת שנשקלה, אבל לא נכללה כחלופה, היא שילוב רפרנטים ו/או רכזים של אג״ת בתוך משרדי הממשלה, בדומה למודל של חשבי המשרדים. הרציונל של אפשרות זו היה ששילוב בין כפיפות מקצועית לאג״ת וכפיפות מנהלית להנהלת המשרדים עשוי להגביר את הקשב של אנשי אג״ת לצרכים, למטרות ולשיקולים המקצועיים של המשרדים. בסופו של דבר לא כללנו את האפשרות הזו כחלופה בשל קושי מהותי בהגדרת היישום בפועל של חלופה כזו.

שלוש החלופות האחרות שנבחנו עוברות את ציון הסף: חשיפת הסיכומים התקציביים, מתן אוטונומיה תקציבית למשרדים באופן הדרגתי והקמת רשות לקידום רפורמות. מדובר על חלופות שלא מוציאות זו את זו אלא עשויות להשלים זו את זו, ולפיכך נכנה אותן מכאן והלאה "צעדי מדיניות".

צעד המדיניות הקל ביותר ליישום מבין שלושת הצעדים שעוברים את ציון הסף הוא איסור הכללת התניות במסגרת הסיכומים התקציביים וחשיפת הסיכומים לציבור. במקביל, זהו צעד מדיניות שמידת האפקטיביות שלו בהשגת המטרה גבוהה יחסית, משום שהוא מבטל את אחד הכלים שבאמצעותם אג״ת משפיע על מדיניות המשרדים. בהתאם לכך, צעד מדיניות זה זוכה לניקוד הגבוה ביותר.

שני צעדי המדיניות הנותרים מקבלים את הציונים הגבוהים הבאים מבין אלו שעוברים את ציון הסף. להגברה הדרגתית של האוטונומיה התקציבית של המשרדים יש אפקטיביות גבוהה, והיא גם ניתנת ליישום. זה הצעד המומלץ ביותר, והוא תואם ברוחו המלצות שהתקבלו בעבר בנושא (בן בסט ודהן, 2006; ועדת המשילות, 2013), אם כי הוא מגדיר מרחב אוטונומיה תקציבית משמעותי יותר למשרדים בהשוואה להמלצות שניתנו בעבר. הקמת רשות לקידום רפורמות תורמת להשגת המטרה המרכזית – העצמת המשרדים – באופן בלתי ישיר ומוגבל יחסית, וגם במקרה זה מדובר על צעד שניתן ליישם (אם כי ברור, כפי שפורט בניתוח לעיל, ששני הצעדים צפויים להיתקל בהתנגדות קשה של אג״ת, וייתכן שגם של גורמים אחרים).

שני צעדי המדיניות האחרונים וביטול ההתניות בסיכומים התקציביים אינם מוציאים זה את זה, אלא יכולים להיות מיושמים במקביל. אין מניעה לבטל את הסיכומים התקציביים ולחשוף אותם (ממילא מדובר במהלך מתבקש של מנהל תקין) במקביל להגברה ההדרגתית של האוטונומיה המשרדית, ואין מניעה לקדם במקביל הקמת רשות לקידום רפורמות.

סיכום

מטרת נייר זה הייתה לבחון חלופות שבאמצעותן אפשר יהיה להגביר את השפעתם של משרדי הממשלה על עיצוב המדיניות הכלכלית-חברתית בתחומם ולצמצם את ההשפעה של גישתו העסקית-גזברית של אג״ת על עיצוב המדיניות. לאור הניתוח והדיון שהוצעו לעיל, ישנם שלושה צעדי מדיניות מומלצים:

א. הגברה הדרגתית של האוטונומיה המשרדית;

ב. הקמת רשות לקידום רפורמות;

ג. ביטול ההתניות בסיכומים התקציביים וחשיפת הסיכומים לציבור.

היישום בפועל של שלושת צעדי המדיניות מצריך מסגרות זמן והכנה שונות, בהתאם לפירוט שלהלן וללוח הזמנים שמוצג בנספח.  

א. הגברה הדרגתית של האוטונומיה התקציבית של המשרדים

צעד זה מצריך היערכות משמעותית. ניתן להתחיל ליישם אותו בתוך כשנה, בהתאם לשלבים הבאים:

1. בחירת המשרדים המתאימים ליישום השלב הראשון של צעד המדיניות. הבחירה תיעשה על ידי צוות שבראשו יעמוד מנכ״ל משרד רוה״מ ושיכלול את ראש אג״ת, החשכ״ל וכמה מנכ״לים לשעבר בעלי ניסיון משמעותי בניהול שני משרדים לפחות (שלוש שנים לפחות בכל משרד שניהלו). על מנת לתמוך בהצלחת צעד המדיניות וביכולת ללמוד ממנו, הצוות יבחר ארבעה או חמישה משרדים בגדלים שונים ובעלי מאפיינים מגוונים (לדוגמה מוטי שירות ומוטי רגולציה), שיש להם יחידות תקצוב חזקות. מסגרת הזמנים לעבודת הצוות: חודשיים.

2. הגדרת נוהלי העבודה החדשים במשרדים שנבחרו ומיפוי החקיקה והתקנות שיש לעדכן כדי ליישם את צעד המדיניות. משימה זו תבוצע על ידי צוותים בראשות נציגי משרד רוה״מ, שיכללו את סמנכ״לי התקציבים של המשרדים שנבחרו, אנשי אג״ת רלוונטיים שעובדים מול משרדים אלו, נציגי החשכ״ל, נציגי משרד המשפטים ונציגי נציבות שירות המדינה. על מנת לוודא שאפשר יהיה להרחיב את נוהלי העבודה החדשים למשרדים נוספים, נציגים של משרדי ממשלה שלא נבחרו יערכו בקרה על המלצות הצוות. מסגרת הזמן לעבודת הצוותים: חצי שנה.

3. היערכות בפועל לקראת יישום השלב הראשון של צעד המדיניות באמצעות תיקוני חקיקה, היערכות במשרדי הממשלה ובאג״ת. מסגרת הזמן להיערכות בפועל: ארבעה חודשים.

במהלך יישום השלב הראשון של צעד זה יתקיים תהליך שוטף של הפקת לקחים ועדכון נהלים לפחות אחת לשנה. לאחר שלוש שנים מהתחלת היישום תיקבע קבוצת המשרדים הבאה שתקבל אוטונומיה תקציבית.

ב. הקמת רשות לקידום רפורמות

צעד זה מצריך היערכות משמעותית, משום שהוא מתבסס על הקמת גוף חדש שיהיה אמון על קידום רפורמות במדיניות הציבורית בישראל. על הרשות להיות מורכבת מצוות מקצועי רב-תחומי בעל היכרות גבוהה ופנימית עם עבודת משרדי הממשלה השונים, ובראשה יעמדו נציגים של כל משרדי הממשלה שיתפקדו כ״דירקטוריון״ שמתווה את עבודתה. ניתן להקים את הרשות לקידום רפורמות בתוך שנה, בהתאם לשלבים הבאים:

1. עבודת מטה לקראת הקמת הרשות לקידום רפורמות. עבודת המטה תיעשה על ידי צוות שבראשו יעמדו מנכ״ל משרד ראש הממשלה, ראשי המועצה הלאומית לכלכלה ואגף חברה ותכנון במשרד רוה״מ, מנכ״לי משרדי ממשלה ונציגי אג״ת. צוות זה יגבש את הרכב הרשות (לדוגמה, קביעת מבנה ההנהלה שלה, המבנה וההרכב של הצוותים המקצועיים שיפעלו במסגרתה ומנגנון מינוי שיבטיח רמת מקצועית גבוהה) ונוהלי העבודה שלה (לדוגמה, קביעת נוהלי הכנת ״חוק הסדרים״ על ידי הרשות וקביעת נוהלי בקרת אג״ת על גיבוש ״חוק הסדרים״ בהתאם למסגרות התקציב). מסגרת הזמן לגיבוש מבנה הרשות ונהליה לקראת הקמתה: חצי שנה.

2. הקמה בפועל של הרשות לקידום רפורמות באמצעות חקיקה ותיקון תקנות מתאימות, הקצאת תקציבית וגיוס עובדים, בפיקוח מנכ״ל משרד רוה״מ. מסגרת הזמן להקמת המטה: חצי שנה.  

ג. ביטול ההתניות בסיכומים התקציביים וחשיפתם לציבור

צעד זה לא מחייב היערכות מיוחדת, ולפיכך יש לאמץ אותו באופן מיידי על מנת להחזיר לסיכומים התקציביים את ייעודם המקורי כמכשיר ליצירת ודאות תקציבית עבור משרדי הממשלה. בפועל, צעד זה מחייב קידום החלטת ממשלה, שלפיה הסיכומים התקציביים יעסקו אך ורק בגיבוש תקציב המשרדים ולא יכללו התניות. החלטת הממשלה תעגן גם את החובה לחשוף את הסיכומים התקציביים ולהעלות אותם לדף ייעודי באתר האינטרנט של הממשלה.

ההמלצה היא ליישם את שלושת צעדי המדיניות במקביל, שכן הם משלימים זה את זה. הצעד של ביטול ההתניות בסיכומים התקציביים עשוי להתייתר בסופו של דבר, אולם הוא רלוונטי כל עוד יש משרדי ממשלה שלא נהנים מאוטונומיה תקציבית.

נספח: אבני דרך ולוח זמנים ליישום ההמלצות

[1] תקציב המדינה מחולק לארבע רמות, כאשר הרמה הכללית ביותר היא זו של סעיף תקציבי שמיוצג על ידי שתי ספרות והרמה המפורטת ביותר היא זו של תקנה תקציבית שמיוצגת על ידי שמונה ספרות (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2023, עמודים 9-8).

[2] ניסיון מוקדם יותר לביזור סמכויות למשרדים, בכלל זה בתחום התקצוב, הוא רפורמת ״המשרדים לדוגמה״ שהוביל נציב שירות המדינה דאז פרופ׳ יצחק גל-נור. בפועל הוחל ביישום רפורמה זו רק בהיבט של העברת סמכויות מנציבות שירות המדינה לחלק ממשרדי הממשלה, והיא בוטלה לאחר שגל-נור סיים את תפקידו כנציב (גל-נור, אושר וגדות-פרז, 2012, פרק 6). 

[3] עתירה בעניין, של התנועה לחופש המידע וכלכליסט, נידונה בבג"ץ (טייטלבאום, 2022).

[4] נציין כי הצורך בהתניית קידום באג״ת בצבירת ניסיון במשרדים אחרים מתייתר אם תוגבר הדרגתית האוטונומיה המשרדית ו/או תוקם רשות לקידום רפורמות.