דנה וקנין גנאל

אוקטובר, 2024

קשיי אכיפת זכויות העובדים על ידי השלטון המרכזי במדינות שונות נובעים ממבנה השיטה המשפטית הנהוגה במדינה: בשיטת המשפט המקובל, מנגנוני האכיפה הם מנגנונים מתמחים, שפועלים באופן מבוזר, מתקשים בתיאום ויוצרים כפל בירוקרטיה; בשיטת המשפט האזרחי, מנגנוני האכיפה הם מנגנונים ריכוזיים, הנוטים ליעילות גדולה יותר, אך לאכיפה בררנית. לאור קשיי האכיפה, נשאלת השאלה: אילו עוד רשויות שלטוניות יכולות לקחת על עצמן לסייע באסדרת זכויות עובדים?

בשנים האחרונות עברה ארצות הברית תהליך מרתק, שבמסגרתו יצרו הרשויות המקומיות אסדרה רחבה של זכויות העובדים בתחומיהן. הנייר הנוכחי נכתב בהשראת תהליך זה, ומבקש לבחון כיצד יכולות רשויות מקומיות בישראל להוסיף על סמכויות האכיפה שלהן כדי לסייע לאסדרת זכויות העובדים. בפועל, אנו מציעים מעבר מאכיפה בלעדית על ידי המדינה לאסדרה על ידה, שתכלול גם את הרשויות המקומיות כחלק מהרשויות המאסדרות.

תקציר

מבוא

• נייר זה עוסק באפשרותן של רשויות מקומיות בישראל לפעול להרחבת המאמץ להעסקה הוגנת. על פניו, בישראל שמורה יכולת זו לשלטון המרכזי, אך העובדה שזכויותיהם של 11.5% מהעובדים מופרות, מעידה על כך שהשלטון המרכזי מתקשה בתפקידו זה. 

• בשנים האחרונות עברה ארצות הברית תהליך מרתק, שבמסגרתו יצרו הרשויות המקומיות אסדרה רחבה של זכויות העובדים בתחומיהן. הנייר הנוכחי נכתב בהשראת תהליך זה, ומבקש לבחון כיצד יכולות רשויות מקומיות בישראל להוסיף על סמכויות האכיפה שלהן כדי לסייע לאסדרת זכויות העובדים.

אכיפת זכויות עובדים

• הצורה המוכרת ביותר של אסדרת שוק העבודה על ידי המדינה היא אכיפת זכויות עובדים תוך שימוש בכוח המדינה. את שיטות האכיפה אפשר לסווג לשלוש מסגרות משפטיות: אכיפה פרטית, שנעשית כחלק מהמשפט הפרטי או הקיבוצי בהליכים אזרחיים; אכיפה המבוצעת במסגרת המשפט הציבורי, בהליכים פליליים או מנהליים; ודיני עבודה קיבוציים, הכוללים עירוב של השניים.

• בישראל ובמדינות נוספות שבהן יש מוסדות ציבוריים הפועלים בתחום המשפט הפרטי, פעולת האכיפה המדינתית מתנהלת בשלושה הליכים: הליך אזרחי, שבו המדינה היא צד בתביעות משפטיות פרטיות של עובדים ועובדות; הליך  מנהלי, המבוסס על קנסות ועיצומים כספיים שהמדינה מטילה על מפירי חוק; והליך פלילי, המבוסס על העמדת מפר החוק לדין בבית המשפט.

• בבחינת מנגנוני האכיפה של המדינה נהוג להתייחס להיקף הרגולציה, כלומר, להיקף חקיקת העבודה, ולהיקף האכיפה, כלומר להיקף המשאבים המוקדשים לאכיפה עצמה. במדינות מפותחות, כמו ישראל, נהוג שהיקף הרגולציה מלווה בהיקף אכיפה משמעותי, מה שמביא לתוצאות מאקרו-כלכליות טובות יותר.  

בעיית האכיפה של זכויות עובדים

• בבחינת נתוני רשויות האכיפה והנתונים המנהליים עולה בעיית האכיפה של זכויות העובדים במלוא עוצמתה: חקיקת העבודה אינה מיושמת בקרב אחוזים משמעותיים מתוך כוח העבודה וכוחות האכיפה מוגבלים ביכולתם להגיע אל השטח.

• מקור הקושי באכיפת זכויות עובדים נעוץ בקשיי האכיפה הפרטיים. בשל מעמדם הלא שוויוני של העובדים מול המעסיקים, כאשר מתבצעת הפרת זכויות, לרוב מעוניינים העובדים לשמור על מקום עבודתם, ולכן יימנעו מפעולה אקטיבית נגד המעסיק.

• בעשורים האחרים מוערמים קשיים נוספים, אשר נובעים מליברליזציה הולכת וגוברת של יחסי העבודה, המרחיבה את אי-השוויון ביחסים בין עובדים למעסיקים.

אכיפת זכויות עובדים בישראל

• ישראל מתאפיינת בעירוב של מנגנוני אכיפה. מצד אחד, במשפט הציבורי אכיפת הזכויות מתבצעת בהליכים מנהליים או פליליים על ידי מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה. מצד שני, עובדים שזכויותיהם הופרו ורוצים לקבל את כספם נדרשים לתבוע במשפט פרטי.

• במסגרת משרד העבודה פועלים נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, הממונה על זכויות עובדים זרים, הממונה על תעסוקת נשים והממונה על עבודת נוער, שיכולים להצטרף ולסייע לתביעות פרט של עובדים נגד מעסיקיהם. גם ארגוני עובדים יכולים להצטרף לתביעות פרט, ואף מוזמנים על ידי בתי הדין לעשות זאת.

• ארגוני עובדים ומעסיקים כוללים לעיתים בהסכמים קיבוציים סעיפי אכיפה, הנאכפים בפועל באמצעות הליכי יישוב חילוקי דעות ופנייה לבתי הדין.

• מהנתונים עולה, שלמרות שבישראל מיושם שילוב של שתי שיטות לאכיפת זכויות עובדים, האכיפה אינה אפקטיבית דיה, ומספר הפרות החוק בישראל עולה על מספרן במדינות דומות בעולם.

אכיפה ואסדרה של זכויות עובדים על ידי השלטון המקומי בארה"ב

• בארצות הברית חל בשנים האחרונות תהליך שבמסגרתו יצרו הרשויות המקומיות אסדרה רחבה של זכויות עובדים. בשל פיזורן ברחבי המדינה וקרבתן לשטח, לרשויות המקומיות יש מגוון אמצעים לצמצום אי-השוויון ביחסי הכוח בין עובדים למעסיקים, ובהתאם – לאסדרתם של תנאי העבודה.

• החופש בקביעת סדרי העדיפויות בתקציב השלטון המקומי בארה"ב דומה לזה שבישראל, ומאפשר לרשויות מקומיות אמריקניות לבחור להשקיע בנושאים שאינם מהווים דרישות של השלטון המדינתי או הפדרלי.

• בבחינת פעילותן של הרשויות המקומיות זיהינו שלוש שיטות פעולה כלכליות עיקריות, שדרכן הן יכולות להשפיע על עובדים: היותן רוכשות שירותים, וכך יכולות לאסדר את תנאי העבודה של העובדים במסגרת מכרזי רכש שירותים וטובין שהן מוציאות; במסגרת תפקידן כרגולטור הן יכולות להשתמש בסמכויותיהן כדי לאסדר את תנאי העבודה של מקומות עבודה הכפופים לרגולציה שלהן; ובהיותן ספקיות שירותים לתושביהן, הן יכולות לספק שירותים הפועלים לאסדרת תנאי העבודה של עובדים בתחומיהן.

אפשרויות לאכיפה ואסדרה של זכויות עובדים על ידי השלטון המקומי בישראל

• מאז קום המדינה  עבר השלטון המקומי בישראל תמורות משמעותיות, משלטון עצמאי לכזה המבצע בעיקר את הוראותיו של השלטון המרכזי, ומאוחר יותר לשלטון שמקבל החלטות באופן אוטונומי יותר. השינוי האחרון חל עם העברת אחריות רבה יותר מהשלטון המרכזי לרשויות המקומיות דרך שינוי שיטת הבחירות המקומיות לראשות העיר לבחירות ישירות.

• בשנים האחרונות הראה השלטון המקומי בישראל יוזמות תפעוליות, דוגמת הקמתם של קווי תחבורה ציבורית בחינם בשבת, וכן ביצע משימות בשיתוף פעולה עם השלטון המרכזי, למשל בתקופת מגפת הקורונה.

• כרוכש שירותים, השלטון המקומי יכול להפעיל שיקול דעת לפני יציאה למכרז בתחום שבוצע בעבר על ידי הרשות המקומית; להגביל מראש את תנאי הסף להשתתפות במכרז על פי תנאי תעסוקה מסוימים; להפחית את משקל המחיר במכרז ולהעלות את משקל האיכות; לקבוע עונשים, קנסים ואפשרויות לביטול המכרז במקרה שיימצאו הפרות זכויות עובדים; ועוד.

• כרגולטור יש לשלטון המקומי שלוש סמכויות עיקריות: אישור תוכנית בניין ערים, רישוי עסקים וחקיקת עזר. יכולתו בהקשר זה לתרום לקידום אסדרה ואכיפה של זכויות עובדים היא מוגבלת יחסית, אך נראה כי בעתיד יינתנו לו סמכויות נרחבות יותר בתחום הפיקוח על הבטיחות באתרי בנייה ובתחום רישוי העסקים. 

• כספק שירותים יכול השלטון המקומי לפעול בצורה חופשית יחסית. דוגמאות לכך הן התחבורה הציבורית בשבת, שהוזכרה לעיל, וכן קיום ירידי תעסוקה ושירותים שונים של ייעוץ לעובדים.

סיכום

• לאחר ניתוח התהליך שעברה ארה"ב ולאור בחינת יכולותיהן של הרשויות המקומיות בישראל, אנו מציעים מעבר מאכיפה בלעדית על ידי המדינה לאסדרה על ידה, שתכלול גם את הרשויות המקומיות כחלק מהרשויות המאסדרות.

• התפיסה של אחריות משותפת של השלטון המרכזי והשלטון המקומי יכולה להוביל לצמצום החוסרים באסדרתן ובאכיפתן של זכויות עובדים בישראל.

מבוא

נייר זה עוסק באפשרותן של רשויות מקומיות בישראל לפעול להרחבת המאמץ להעסקה הוגנת. על פניו, בישראל שמורה יכולת זו לשלטון המרכזי, אך הקשיים שמגלה השלטון המרכזי באכיפת זכויות עובדים, המתבטאים בהפרת זכויותיהם של 11.5% מהעובדים בישראל (אנדבלד והלר, 2020), מעלים ספקות בדבר יכולותיו לפעול בתחום זה.

קשיי האכיפה[1] של השלטון המרכזי, בעולם ובישראל, נובעים ממבנה השיטה המשפטית הנהוגה במדינה: בשיטת המשפט המקובל, הנהוגה במדינות האנגלו-סקסיות, מנגנוני האכיפה הם מנגנונים מתמחים, שפועלים באופן מבוזר, מתקשים בתיאום ויוצרים כפל בירוקרטיה; בשיטת המשפט האזרחי, הנהוגה באירופה, מנגנוני האכיפה הם מנגנונים ריכוזיים, הנוטים ליעילות גדולה יותר אך לאכיפה בררנית. המנגנונים השונים, על יתרונותיהם וחסרונותיהם היחסיים, מופעלים בעיקר על ידי הממשלה המרכזית. לאור קשיי האכיפה, נשאלת השאלה: אילו עוד רשויות שלטוניות יכולות לקחת על עצמן לסייע באסדרתן של זכויות עובדים?

בשנים האחרונות עברה ארצות הברית תהליך מרתק, שבמסגרתו יצרו הרשויות המקומיות אסדרה רחבה של זכויות העובדים בתחומיהן. אומנם התהליך מבוזר, אך הוא מתרחש לאורכה ולרוחבה של המדינה. הנייר הנוכחי נכתב בהשראת תהליך זה, ומבקש לבחון כיצד יכולות רשויות מקומיות בישראל להוסיף על סמכויות האכיפה שלהן כדי לסייע לאסדרת זכויות העובדים. בפועל, אנו מציעים מעבר מאכיפה בלעדית על ידי המדינה לאסדרה על ידה, שתכלול גם את הרשויות המקומיות כחלק מהרשויות המאסדרות.

בבחינת פעילותן של הרשויות המקומיות זיהינו שלוש שיטות פעולה כלכליות עיקריות, שדרכן הן יכולות להשפיע על זכויות עובדים. ראשית, היותן רוכשות שירותים, וכך יכולות לאסדר את תנאי העבודה של העובדים במסגרת מכרזי רכש שירותים וטובין שהן מוציאות. שנית, במסגרת תפקידן כרגולטור הן יכולות להשתמש בסמכויותיהן כדי לאסדר את תנאי העבודה של מקומות עבודה הכפופים לרגולציה שלהן. שלישית, בהיותן ספקיות שירותים לתושביהן, הן יכולות לספק שירותים המעודדים הפצת ידע על זכויות והדרך למיצוין. לאחר זיהוי שיטות פעולה אלה, בחנו את המצב הרגולטורי ברשויות המקומיות בישראל, ומה אפשר ללמוד מהמוניציפאליזציה של זכויות העובדים בארה"ב.

דוגמה לכך שהרשויות המקומיות יכולות להוות גורם משמעותי באכיפה, ואף באופן שישתלם להן, מצאנו בתחום רכש השירותים. לאחרונה, בעקבות מגפת הקורונה, חברת י.ב. שיא משאבים, שסיפקה שירותי קבלן בתחום הניקיון לרשויות מקומיות רבות, הפכה לחדלת פירעון, ולכן עובדים שזכויותיהם הופרו על ידי החברה, עברו לתבוע את העיריות מתוקף הזמנתן את שירותיהם. חשוב לציין, שמרבית הרשויות המקומיות שילמו לקבלן כראוי[2], אך הקבלן לא שילם כראוי לעובדיו, ועלות התביעות גבוהה מהכסף שחולט מהערבויות הרלוונטיות וכלל גם עלויות משפטיות. במצטבר, מדובר בעשרות תביעות לכל רשות, ולא ברור כיצד יוכלו הרשויות לממן אותן אם יחויבו על ידי בית המשפט לשלם את מלוא היקף התביעות. שמירה על זכויות העובדים על ידי העיריות הנתבעות, בדומה לדרך שבה אנו מציעים בנייר זה, הייתה מונעת אובדן של כספים ציבוריים אלו. אפשרויות הפעולה של הרשויות המקומיות הן רבות ומגוונות, מהיציאה למכרז מלכתחילה והעדפה של העסקה ישירה ועד הפעלת אכיפה פנימית על ידי אגף השכר. פעילויות כאלו הן משמעותיות גם לעובדים וגם לעיריות עצמן, ואף חוסכות שימוש בסעד משפטי. כלומר, כל הצדדים מרוויחים מהן.

מסמך זה מיועד לחשיבה מחדש על סמכויותיהן של הרשויות המקומיות בהקשר של זכויות עובדים, אך יכולת השפעתו תלויה יותר מכל בנכונותן וברצונן של הרשויות המקומיות לפעול באפיקים המדוברים ולמען המטרה החשובה של קידום זכויות עובדים. במהלך המלחמה, רשויות מקומיות רבות לקחו על עצמן תפקידים נוספים במסגרת הסיוע לביטחון הציבור וללחימה, כמו אכיפה הדוקה יותר למניעת שהותם של עובדים לא חוקיים באתרי בנייה. האם הן יפעלו לקחת יוזמה בתחומי זכויות העובדים? על בסיס הממצאים שלנו, נראה שהדבר אפשרי.  

א. אכיפת זכויות עובדים

הקדמה

הצורה המוכרת ביותר של אסדרת שוק העבודה על ידי המדינה היא אכיפת זכויות עובדים תוך שימוש בכוח המדינה. אחתהתכליות המרכזיות של חוקי העבודה היא לצמצם את אי-השוויון הקיים ביחסי העבודה בין מעסיקים לעובדים באמצעות קביעת גבולות למשא ומתן המתקיים ביניהם על תנאי העבודה וקביעת סטנדרטים לקיום מינימלי וקיום בכבוד. לדוגמה, באמצעות חוק שכר מינימום מגבילה המדינה את כוחו של המעסיק בקביעת שכר עבודה מינימלי, אך במקביל משמרת את שיקול דעתו בקביעת שכר הגבוה יותר משכר המינימום.

בספרות המשפטית נהוג להפריד בין ציות לחוקים שנעשה מרצון ובין ציות עקב אכיפה, שנעשה שלא מרצון אלא מחשש (Davidov, 2021). בישראל, בהקשר של חוקי עבודה, מרבית אכיפת חוקי העבודה מתבצעת באופן שכולל כפייה, לדוגמה שימוש בקנסות על הפרות של זכויות עובדים (Davidov, 2021). לכן, בחלקה הראשון של עבודה זו נתמקד בפעולות אכיפה שמטרתן להוביל לציות באמצעות פוטנציאל הנזק האישי שצפוי מהפרת חוקי העבודה: הטלת קנסות על מעסיקים המפירים את הרגולציה, קביעת פיצויים לעובדים שזכויותיהם הופרו וכו' (Luz Vega and Robert, 2013). בחלקה השני של העבודה נדון בדרכים שבהן יכול השלטון המקומי לפעול על מנת לאסדר את זכויות העובדים, מתוך הבנה שאפשר להיעזר ברשויות המקומיות כדי לייצר מערכת אסדרה רחבה יותר מהמערכת הקיימת, שבה יש אכיפה מצד המדינה בלבד.

סוגים של אכיפת זכויות עובדים

המסורת המשפטית מפרידה בין שתי מסגרות משפטיות עיקריות: משפט ציבורי, הנוגע לכל מה שקשור ליחסים שבין המדינה לפרט או בין רשויות מדינתיות לבין עצמן; ומשפט פרטי, המתייחס להסכמים או לסכסוכים בין פרטים. על פי רוב, דיני העבודה נחשבים לעירוב של המשפט הפרטי והציבורי (Davidov, 2021), כך שאת שיטות האכיפה בדיני עבודה אפשר לסווג לשלוש מסגרות משפטיות: אכיפה פרטית, שנעשית כחלק מהמשפט הפרטי או הקיבוצי בהליכים אזרחיים; אכיפה המבוצעת במסגרת המשפט הציבורי, בהליכים פליליים או מנהליים; ודיני עבודה קיבוציים, הכוללים עירוב של השניים.

בישראל ובמדינות אחרות יש גם מוסדות ציבוריים הפועלים בתחום המשפט הפרטי, כמו נציבות שוויון זכויות בעבודה, המסייעת להליכים פרטיים במסגרת אפליה בשוק העבודה. במדינות אלו יש שלושה הליכים שבהם מתנהלת פעולת האכיפה המדינתית: הליך אזרחי, שבו המדינה היא צד בתביעות משפטיות פרטיות של עובדים ועובדות; הליך  מנהלי, המבוסס על קנסות ועיצומים כספיים שהמדינה מטילה על מפירי חוק, והוא שייך למשפט הציבורי; והליך פלילי, המבוסס על העמדת מפר החוק לדין בבית המשפט, והשייך גם הוא למשפט הציבורי. דוגמה אחרונה זו מאפיינת בדרך כלל עבריינים חוזרים (משרד העבודה, 2021א; הראל, 2022; Davidov, 2010). ככל שעוברים מההליך האזרחי אל המנהלי ואז אל הפלילי, השימוש בהליך נפוץ פחות והסנקציה גדולה יותר (משרד העבודה, 2021ב; Davidov, 2021).

המשפט הציבורי מתאפיין בכוחה של המדינה, ולכן כולל סנקציות חריפות יותר. לדוגמה, ההליך המנהלי מאפשר הטלת עיצומים כספיים (קנסות) על מעסיק שלא שילם כראוי לעובדים מבלי לפנות לבית המשפט. יחד עם זאת, הקנס שיוטל על המעסיק לא יגיע לעובדים, ועל העובדים יהיה להסתמך על המשפט הפרטי על מנת לקבל פיצוי כספי. מידת חומרת העונש שמאפשר החוק קשורה במידת תיקון ההפרה כלפי העובדים, ככל שהדבר אפשרי, ובהבטחת מניעת הישנות ההפרה. לצד קַלוּת הענישה המנהלית, בהשוואה לרף הראייתי הגבוה שנדרש בהליך הפלילי, העיצומים הכספיים מופעלים רק בעת זיהוי עבירות חוזרות ונשנות. ההליך הפרטי הוא כביכול פשוט יותר ונפוץ יותר, אך המחקר מראה כי יש קושי אינהרנטי באכיפה עצמית של העובדים מול המעסיק. מעמדם של השניים לא שווה, והעובדים תלויים במעסיק (Davidov, 2010). בנוסף, ההליך הפרטי יכול לכלול גם תובענות ייצוגיות, אך אלו נפוצות פחות, בעיקר מכיוון שארגוני העובדים מבכרים לפעול בייצוג קשיים משותפים של עובדים (Davidov, 2021).

כאמור, דיני העבודה הקיבוציים נחשבים לעירוב של המשפט הפרטי והציבורי, והם מובאים לבית המשפט על ידי ארגוני עובדים, עמותות ועורכי דין פרטיים. ברוב המקרים, דינים אלו נוגעים לעמדות של ארגוני עובדים נגד מעסיקים. בנוסף, סעיפי אכיפה בהסכמים קיבוציים, בעיקר הסכמים ענפיים, מאפשרים את קיומן של ועדות אכיפה חיצוניות לבית המשפט, אשר הדנים בהן מייצגים הן את צד המעסיקים והן את צד העובדים. הוועדות מקבלות החלטות מחייבות על הפרות זכויות עובדים, אך אפשר לערער על החלטות אלה בבתי המשפט (וקנין גנאל וקלדור, טרם פורסם).

מדדים של אכיפת זכויות עובדים

בבחינת מנגנוני האכיפה של המדינה נהוג להתייחס לשני חלקים: היקף הרגולציה (כלומר, היקף חקיקת העבודה) והיקף האכיפה (היקף המשאבים המוקדשים לאכיפה עצמה) (Luz Vega and Robert, 2013). היקף הרגולציה של המדינה מתייחס למספר ולהיקף של חוקי העבודה הקיימים, דוגמת חוק שכר מינימום; ואילו היקף האכיפה מתייחס לפעילות האכיפה עצמה, כפי שהיא באה לידי ביטוי, לדוגמה, במספר הפקחים בהשוואה למספר העובדים. היקף האכיפה מהווה למעשה מעין גשר בין מוסדות החוק למתרחש בפועל במקומות העבודה, למשל באמצעות הפעלת פקחים לווידוא תשלום על פי חוק שכר מינימום.

בעבר שם המחקר דגש על היקף הרגולציה בהשוואות בינלאומיות. כך, בוטרו ושותפיו (Botero et al., 2004) מדדו את היקף הרגולציה במדינות שונות, השוו אותו לתוצאות מאקרו-כלכליות, ומצאו קשר ישר בין רגולציה נרחבת לאבטלה גבוהה ולשיעור תעסוקה נמוך, בעיקר בקרב צעירים. מחקר עדכני יותר הציע כי הקשר הישיר בין חקיקה לתוצאות מאקרו-כלכליות קיים רק כאשר לא לוקחים בחשבון את תשומות אכיפת זכויות העובדים (Kanbur and Ronconi, 2018). לטענת החוקרים, לחקיקה אין משמעות ללא אכיפה, ולכן הם בחנו את הקשר בין אכיפת זכויות העובדים לרגולציה. על פי התוצאות שלהם, הקשר להיקף הרגולציה משתנה כאשר כמות תשומות האכיפה נמדדת. בעוד שבוטרו ושותפיו מתארים קשר ישר בין רגולציה לאבטלה גבוהה ולשיעור תעסוקה נמוך, קנבור ורנקוני מראים כי רק כאשר יש אכיפה משמעותית של זכויות העובדים, יש קשר חיובי לאבטלה נמוכה ותעסוקה גבוהה. כלומר, על פי קנבור ורנקוני, לאכיפה יש השפעה חיובית על הכלכלה, אך היקף הרגולציה אינו משמעותי לתוצאות הכלכליות, שכן ללא אכיפה הרגולציה מאבדת את האפקטיביות שלה. כך, במדינות מתפתחות יש שפע של חקיקה הנוגעת לזכויות עובדים, אך היקף האכיפה נמוך. כתוצאה מכך, מדינות מתפתחות מאופיינות בחולשה במדדים מאקרו-כלכליים מרכזיים כמו תעסוקה ואבטלה. לעומת זאת, במדינות מפותחות, כמו ישראל, נהוג שהיקף הרגולציה מלווה בהיקף אכיפה משמעותי יותר, מה שמביא לתוצאות מאקרו-כלכליות טובות יותר (Kanbur and Ronconi, 2018). לסיכום, על פי המחקר העדכני נראה שהטענה שעודף רגולציה פוגע בתוצאות המאקרו-כלכליות איננה מבוססת.

גם לגבי מדידת האכיפה נהוגות בספרות המקצועית שתי גישות: מדידה על בסיס מספר ההפרות שנתפסו על ידי רשויות האכיפה ומדידה על בסיס נתונים מנהליים (נתוני מס הכנסה או דומיהם), תוך חישוב הפרות הנובעות משכר המינימום השעתי. שיטת המדידה הראשונה תלויה בגודל כוח האכיפה ביחס לגודל האוכלוסייה ובאופן הייחודי שבו מנוסחת הרגולציה במדינה, ולכן קשה לייצר השוואות בינלאומיות או להסיק מסקנות לגבי יעילות האכיפה. יחד עם זאת, המדד של מספר ההפרות מאפשר להשוות את גודלו של כוח האכיפה ביחס לגודל האוכלוסייה, לסווג את ההפרות השונות ולהשוות בין הנעשה בשנים שונות באותה מדינה. נתונים המבוססים על תוצאותיהן של פעולות אכיפה מצביעים על כך, שמרבית ההפרות בעולם נובעות מהפרות בתחומי הבריאות והבטיחות של עובדים, פחות מכך מהפרות של תנאים סוציאליים, ולעיתים רחוקות מהפרות של תנאי עבודה מוגדרים (שעות נוספות, גניבת שכר[3] וכדומה) (Luz Vega and Robert, 2013).

ברם, כאשר בוחנים את הנתונים המנהליים מקבלים תמונה אחרת. חוקרים שעושים ניתוחים סטטיסטיים מוצאים הפרות משמעותיות גם במדינות מתקדמות מאוד. בארה"ב, מעריכים כי כ-9.5% מכוח העבודה סובל מהפרות של שכר המינימום (כפי שצוטט ב-Fine, 2017). בגרמניה, כ-7.5% מכוח העבודה מקבל שכר הנמוך משכר המינימום (כפי שצוטט ב-Wittbrodt, 2022). באוסטרליה, מתוצאות סקרים שונים עולה כי 6.8% עד 9.2% מהעובדים מקבלים שכר הנמוך משכר המינימום (Nelms, Nicholson and Wheatley, 2011).

ההבדל בין נתוני רשויות האכיפה לנתונים המנהליים מצביע על בעיית האכיפה של זכויות עובדים במלוא עוצמתה: חקיקת העבודה אינה מיושמת בקרב אחוזים משמעותיים מתוך כוח העבודה וכוחות האכיפה מוגבלים ביכולתם להגיע אל השטח.

בעיית האכיפה של זכויות עובדים

מקור הקושי באכיפת זכויות עובדים נעוץ בקשיי האכיפה הפרטיים (צדוק, 2007; Davidov, 2010). בשל מעמדם הלא שוויוני של העובדים מול המעסיקים, כאשר מתבצעת הפרה, לרוב מעוניינים העובדים לשמור על פרנסתם, ולכן יימנעו מפעולה אקטיבית נגד המעסיק. הם חוששים מהתנכלות המעסיק או מסימונם כעובדים בעייתיים בעיניי מעסיקים עתידיים. העובדים גם לא תמיד מודעים לזכויותיהם, ולעיתים מתקשים לשלם לעורך דין שיתבע את זכויותיהם בעבורם. אל מול מעמדם הפגיע של העובדים עומדים מעסיקים, שהם על פי רוב עסקים פרטיים שמטרתם למקסם רווחים, ולכן יש להם תמריץ שלא לקיים את לשון החוק (Davidov, 2010; Weil, 2003). מכאן עולה, שעובדים חלשים נפגעים בהיבטים רבים: שכרם נמוך, נגישותם למידע על זכויותיהם הבסיסיות מוגבלת, הם חוששים מהמעסיק ומתקשים לשלם לבעל מקצוע שיתבע עבורם את זכויותיהם.

על הקשיים הללו מוערמים בעשורים האחרונים קשיים נוספים, אשר נובעים מליברליזציה הולכת וגוברת של יחסי העבודה, המרחיבה את אי-השוויון ביחסים בין עובדים למעסיקים. דוידוב (2010) מונה כמה סיבות לעלייה בקושי לאכוף חוקי עבודה בעולם:

1. הגלובליזציה והלחץ הכלכלי הנובע ממנה לצמצום עלויות העסקה בשל התחרות הבינלאומית – התחרות מול מעסיקים ועובדים במדינות מתפתחות מפעילה לחץ להורדת השכר ומהווה תמריץ לביצוע הפרות על מנת להתחרות מול עלויות העסקה נמוכות.

2. היחלשותם של ארגוני עובדים – הירידה בשיעור החברות בארגוני עובדים ובשיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים משאירה לעובדים רבים רק את אפשרות האכיפה הפרטית והציבורית, ללא סיוע מצד ארגוני העובדים. אך, כפי שתיארנו, האכיפה הפרטית מטילה קשיים רבים על העובדים, והאכיפה הציבורית רחוקה מהשטח ומתקשה להגיע לחלק לא מבוטל מהעובדים.

3. גידול בהעסקת מהגרי עבודה – לרוב, מהגרי עבודה אינם מכירים את החוק במדינה שאליה הגרו ותלויים במעסיקיהם. שני היבטים אלה מקילים על המעסיקים להפר את זכויותיהם של העובדים. מהגרי העבודה גם יוצרים תחרות מול העובדים המקומיים, ובכך גורמים להקטנת השכר הממוצע ולפגיעה בתנאי העבודה בענפים שבהם הם מועסקים.

4. התרחבות הכלכלה המפוצלת – העסקה עקיפה (עובדי חברות כוח אדם וחברות קבלן), העסקת פרילנסרים, העסקה באמצעות זכיינות והעסקה באמצעות חברות פלטפורמה הן כולן שיטות העסקה שמאפשרות להפחית עלויות באמצעות העברת האחריות המשפטית של ההעסקה לגורמים עקיפים. למעשה, הגורמים העקיפים מאפשרים ל"מזמין השירות" שלא לשאת באחריות לזכויות העובדים שמבצעים את העבודה עבורו. בכך מתרחקת הרגולציה צעד נוסף מן השטח, ונוצר רובד העסקה נוסף, שאינו מזמין השירות עצמו.

5. צמצום בתקציבי הממשלה, המייצר שתי בעיות: לחץ להפחתת עלויות על חשבון העובדים  והסתמכות הולכת וגדלה על מיקור חוץ ורכישת שירותים, שבהם הנטייה להפרות גבוהה יותר; ופגיעה ביכולות האכיפה של המדינה עקב הירידה בתקציבי האכיפה.

כל הגורמים הללו יחד הופכים את אי הציות לחוקי העבודה לתופעה נרחבת ומתרחבת, המחייבת גישור משמעותי יותר בין החוק הכתוב למציאות יחסי העבודה בשטח. בסעיף הבא נראה כי מדינות שונות מנסות לגשר על פער זה בדרכים שונות.  

שיטות לאכיפת זכויות עובדים במדינות שונות בעולם

על מנת לגשר על הפער בין החוק הכתוב למתרחש בפועל בשטח, מדינות שונות יצרו סוגים שונים של גופי אכיפה, המתכתבים עם תפיסות של מנהל ציבורי המאפיינות מדינות שונות במערב (וינבלום, טרם פורסם). גופי האכיפה נחלקים לגופי אכיפה כלליים, הפועלים באופן אחיד מול כלל העובדים והמעסיקים, ולגופים מתמחים, העוסקים בתחומים שונים, כמו בטיחות באתרי בנייה או הפרות בתחום בריאות העובדים (Luz Vega and Robert, 2013). לדוגמה, במדינות רבות קיים גוף ייעודי המטפל בהפרות זכויות של עובדים זרים. היתרון בגופים מתמחים הוא כמובן יכולת ההתמחות שלהם, אולם ריבוי גופים מתמחים מקשה על פיקוח באמצעות פקח אחד ומוביל לבלבול בין הסמכויות של גופי האכיפה השונים (Fine, 2017). יש גם יתרון בגופי אכיפה כלליים, המקנים לפקחים יכולת לפקח על סעיפי זכויות מרובים בתחומים שונים, ומכוונים אותם לפתח יכולת תעדוף של הזכויות הרלוונטיות למקומות עבודה ספציפיים. מצד שני, לפקחים רב-תחומיים אלה יש סמכויות רבות, הניתנות להם באופן אישי, ועמדתם ה"כל יכולה" מובילה לעיתים לכך שהם נוטים לתת אמון רב יותר בתלונות של עובדים ומנהלים מקבוצת האוכלוסייה שאליה הם משתייכים; למקרים של שחיתות, המתבטאת בניצול מעמדם לטובת קבלת שוחד; ולניגוד אינטרסים, המתבטא בניצול מעמדם לעשיית רווחים אישיים, למשל דרך עסקים פרטיים הקשורים אליהם (Piore and Schrank, 2008). פיורה ושראנק מסווגים את המדינות האנגלו-סקסיות כבעלות גופי אכיפה מתמחים ואת המדינות הפרנקו-לטיניות (צרפת, ספרד, מדינות דרום אמריקה ועוד) כבעלות גופי אכיפה כלליים.  

במדינות שבהן נהוג המשפט המקובל[4] (המדינות האנגלו-סקסיות), גופי האכיפה המתמחים יכולים לתבוע בשם העובדים על הפרת זכויותיהם הן במשפט פרטי והן במשפט ציבורי. במקרים רבים הם יכולים לתבוע כל אחד בתחומו, אך הם מוגבלים בתוכני התביעה לתחום התמחותם (Piore and Schrank, 2008). במדינות אירופה הקונטיננטלית, שבהן נהוג המשפט האזרחי, חוזקם של ארגוני העובדים מאפשר להם להיות גוף אכיפתי במישור הפרטי (צדוק, 2007). קרבתם של ארגוני העובדים לשטח מאפשרת להם להכיר את הבעיות מקרוב, לאיים בתגובה מהירה להפרות, למשל באמצעות שביתה או פנייה לבית המשפט, ולעודד בדיקה של הפרות בשיתוף פעולה עם גופי האכיפה (Weil, 2003) או עם המעסיק. במדינות אלה, גופי האכיפה, שנקראים The Laboure Inspectorate, לוקחים חלק במה שנקרא "אכיפה משותפת" (Co-enforcement). כלומר, פעילות האכיפה נעשית יחד עם ארגוני עובדים ומעסיקים, קואופרטיבים, ועדי עובדים, רשויות מדינה ורשויות מקומיות במטרה לאתר הפרות (Jacobs, 2022). כוחה של האכיפה המשותפת הוא בשילוב בין כוחה של המדינה לקרבה לשטח, שארגוני עובדים, קהילות וארגוני סיוע לעובדים מתאפיינים בה.

מול יכולות אלו, גופי האכיפה המתמחים המאפיינים את המדינות האנגלו-סקסיות, מצטיירים כרחוקים מהשטח ובעלי סמכויות מבוזרות מכדי להתמודד עם ההפרות הרבות. מדינות אנגלו-סקסיות שאינן מאופיינות באכיפה משותפת מתחילות ליישם אכיפה מסוג זה בשיתוף פעולה עם ארגונים שונים, ביניהם גם רשויות מקומיות. מחקרים שונים מראים את האפקטיביות של שיטה זו. בארה"ב, למשל, בניגוד לשנים קודמות, שבהן פקחי העבודה עבדו במסגרת המדינה בלבד, שיתוף הפעולה שהונהג במקומות שונים עם ארגוני שטח, רשויות מקומיות ועוד, הוביל לשיפור בשיטות האכיפה (Amengual and Fine, 2016; Delp and Riley, 2015; Fine, 2017; Rasnača, Koukiadaki and Bruun, 2022).

אכיפת זכויות עובדים בישראל

ישראל מתאפיינת בעירוב של מנגנוני אכיפה. מצד אחד, במשפט הציבורי אכיפת הזכויות מתבצעת בהליכים מנהליים או פליליים על ידי מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה, שהוא הזרוע הממשלתית לאכיפת זכויות עובדים (להלן, מינהל האכיפה). סמכויות מנהליות אלו של משרד העבודה הן חדשות יחסית, ובעבר ניתנו רק בסיוע מחלקות משפטיות. מצד שני, עובדים שזכויותיהם הופרו ורוצים לקבל את כספם, נדרשים לתבוע במשפט פרטי. למינהל האכיפה יש סמכות להטיל קנסות מנהליים ולנהל תביעות פליליות, אך בניגוד לביזור הגופים המאפיין את מדינות המשפט המקובל, בישראל מדובר בגוף אחד עיקרי למרבית ההפרות, עם פקחים בעלי סמכות רחבה יחסית, בדומה למדינות המשפט האזרחי.

במקביל, במשפט הפרטי, במסגרת משרד העבודה פועלים נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, הממונה על זכויות עובדים זרים, הממונה על תעסוקת נשים והממונה על עבודת נוער, שיכולים להצטרף ולסייע לתביעות פרט של עובדים נגד מעסיקיהם. גם ארגוני עובדים יכולים להצטרף לתביעות פרט, ואף מוזמנים על ידי בתי הדין לעשות זאת. במישור הקיבוצי, ארגוני עובדים ומעסיקים כוללים לעיתים בהסכמים קיבוציים סעיפי אכיפה[5], כמו בהסכם הקיבוצי של ענף הניקיון והתחזוקה או ענף השמירה או בהסכמים הקיבוציים של השלטון המקומי. סעיפים אלו נאכפים בפועל באמצעות הליכי יישוב חילוקי דעות ופנייה לבתי הדין. כמובן שעובדים, ארגוני עובדים או עמותות סיוע לעובדים משתמשים בהליכים אזרחיים לאכיפה של בעיות פרט, לעיתים גם דרך תביעות ייצוגיות, בקשות צד בסכסוך קיבוצי[6] או תביעות פרט בעלות השלכות רוחב.

כשבאים לבחון את היקף הרגולציה בישראל, אפשר להתייחס למדד נוקשות חוקי העבודה של ה- OECD, מדד הנע מ-0 עד 6, כאשר 6 מהווה את הנוקשות הגבוהה ביותר. בשנים 2019-2013 עמד ממוצע ה-OECD על 2.275, בעוד שהציון של ישראל היה גבוה קצת יותר, 2.83, אבל קרוב מאוד לממוצע (OECD, 2023). גם בעבודתם של בוטרו ושותפיו (Botero et al., 2004), שבחנו את הקשר בין היקף הרגולציה למדדים מאקרו-כלכליים, ישראל אינה מסתמנת כמדינה שבה חוקי העבודה מייצרים עלויות חריגות למשק. בעבודתם בנו החוקרים מדד שבוחן את העלויות שמשיתים חוקי המגן[7]. המדד נע בין 0 – העלות הנמוכה ביותר שמשיתים חוקי העבודה, ל-1 – העלות הגבוהה ביותר. בעוד שהממוצע של 85 המדינות שנבדקו הוא 0.4879, ציונה של ישראל הוא 0.289 בלבד. גם בחוקים הקשורים ליחסי עבודה קיבוציים ישראל זוכה לציון נמוך מהממוצע העולמי: 0.3095 לעומת 0.4451, בהתאמה (Botero et al., 2004)[8].

המידע על היקף האכיפה בישראל מפורסם בדוחות השנתיים שמפרסם מינהל האכיפה[9]. בעבר ביקר מבקר המדינה (מבקר המדינה, 2015א) את המינהל על מחסור בפעילות אכיפה אסטרטגית, לאור העלייה באכיפת זכויות עובדים בעלי שוליות חברתית, לאחר שבשנת 2012 עבר החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה[10]. אכיפה אסטרטגית היא שיטה הנהוגה בארה"ב להתמודדות עם בעיות האכיפה של זכויות העובדים. שיטה זו מניחה מחסור במשאבים ראויים לאכיפת כלל התלונות המגיעות לידי גורמי האכיפה, ומסיקה כי יש לאמץ שיטות פעולה פרו-אקטיביות, המייצרות השפעה כוללת בקרב אוכלוסיית היעד. השיטה כוללת התמקדות במגזרים ספציפיים, גישה פרו-אקטיבית, יצירת הרתעה וקביעת סדרי עדיפויות (Weil, 2018). עם זאת, יש רק מעט מחקרים אמפיריים על מידת ההצלחה של שיטות אלו מחוץ לארה"ב (Hardy and Ariyawansa, 2019).

על פי דוחות מינהל האכיפה נראה כי ההמלצות של מבקר המדינה אומצו. יש התמקדות משמעותית באוכלוסיות המועדות להפרות (המגזר החרדי והמגזר הערבי), נוסף מעקב אחר פתיחה וסגירה של תיקים מנהלתיים ומעקב בנפרד על התראות שתכליתן אזהרה לעומת סנקציות כלכליות המפעילות את סמכות החוק על המעסיק המפר.  

אולם, במקביל למעבר לשיטות אכיפה אסטרטגיות, דוח קו לעובד (2020) מעיד על ירידה בתקצוב ובהיקף של פעולות האכיפה המנהליות והפליליות של מינהל האכיפה. מבדיקה דומה ומעודכנת יותר, שערכנו על בסיס דוחות סיכום השנה של מינהל האכיפה של השנים 2013 עד 2022 עולה, כי ברוב השנים היה התקציב השנתי של המינהל נמוך בהשוואה לשנה הקודמת, וכך גם מספר ההתראות שניתנו. גם מספרן של פעולות החקירה החדשות שנפתחו נמצא בירידה, אך קטנה יותר. כל המדדים, לרבות גובה התקציב, מציגים עלייה קלה לאחר תקופת הקורונה. כפי שעולה מאיור 1, מדדי הפעילות והתקציב עולים ויורדים בהתאמה, מה שיכול להעיד על קשר בין גובה התקציב שעומד לרשות מינהל האכיפה להיקף האיתור של הפרות ולהיקף האכיפה.

איור 2 מציג את מספר הפקחים ל-10,000 עובדים במדינות שונות. מהאיור אפשר לראות, שמינהל האכיפה בישראל סובל ממחסור בכוח אדם: במדינות ה-OECD יש בממוצע 0.82 פקחים ל-10,000 עובדים, בעוד שבישראל יש רק 0.52 פקחים ל-10,000 עובדים, כמעט מחצית מהממוצע.

המחסור [DL1] בתקצוב ובכוח האדם מתבטאים בתוצאות. במחקר שנערך על ידי המוסד לביטוח לאומי נמצא, שככל ששכר המינימום עולה, כך עולה גם שיעור ההפרות שלו. המחקר, שנעשה על בסיס נתונים מנהליים, הראה, שבשנת 2018 כ-11.5% מהשכירים סבלו מהפרות של שכר המינימום. בהשוואה לנתונים של ארה"ב (9.5%), גרמניה (7.5%) ואוסטרליה (6.8%-9.2%), עולה כי מדובר באחוז הפרות גבוה. עוד נמצא במחקר, כי עובדים פגיעים יותר (ערבים, חרדים, נשים, עובדי משקי בית, צעירים ומבוגרים) נפגעים מאי אכיפת החוק יותר מאשר עובדים אחרים (אנדבלד והלר, 2020).

סיכום ביניים

מהנתונים שהצגנו בפרק זה עולה, שלמרות שבישראל מיושם שילוב של שתי שיטות לאכיפת זכויות עובדים, האכיפה אינה אפקטיבית דיה ומספר הפרות החוק עולה על מספרן במדינות דומות בעולם. בחלק הבא של העבודה נבחן כיצד אפשר להרחיב את מערכת האכיפה של חוקי העבודה וליצור מערכת מאסדרת רחבה יותר, הכוללת את הרשויות המקומיות, שהן קרובות יותר לשטח בהשוואה לרשויות השלטון המרכזי.

ב. מקומו של השלטון המקומי בארה"ב באכיפה ובאסדרה של זכויות עובדים

עקב הקושי באכיפת זכויות עובדים אנו רואים בארצות הברית תהליך של הירתמות רשויות שלטוניות נוספות, ובעיקר רשויות מקומיות, לאסדרת זכויות עובדים. בשל פיזורן ברחבי המדינה, קרבתן לשטח – למקומות העבודה ולעובדים – ויכולתן להתאים עצמן בזריזות למציאות בשטח, יש לרשויות המקומיות מגוון אמצעים לצמצום אי-השוויון ביחסי הכוח בין עובדים למעסיקים, ובהתאם – לאסדרתם של תנאי העבודה[11]. בנוסף, הגמישות והחדשנות שמאפיינות את השלטון המקומי מהוות חממה לחדשנות בקרב גופי ממשל, המובילה לאימוץ דפוסי פעולה אפקטיביים ברמות ממשל גבוהות יותר (Gerstein and Gong, 2022).

חשוב להדגיש: מסמך זה לא נועד לעודד העברת סמכויות לרשויות המקומיות על חשבון השלטון המרכזי, אלא בוחן דרכים שבהן יכול השלטון המקומי לתרום לאסדרת תנאי העבודה בתחומו, בנוסף לפעולתו של השלטון המרכזי. בהתאם לכך, נתמקד בשיטות אסדרה של זכויות עובדים שהן בסמכויותיהן הקיימות של הרשויות המקומיות. כמו כן, נדון ביכולתן של הרשויות המקומיות החלשות יותר להיכנס לתחום חשוב זה.

אסדרת זכויות עובדים באמצעות הרשויות המקומיות היא תופעה חדשה יחסית, אך רווחת מאוד בארה"ב. לרשויות מקומיות בארה"ב יש סמכויות שמאפשרות להן להסדיר מגוון רחב של נושאים בחקיקה מקומית, ביניהם גם זכויות עובדים (Gerstein and Gong, 2022). החופש בקביעת סדרי העדיפויות בתקציב השלטון המקומי בארה"ב דומה לזה שבישראל, ומאפשר לרשויות מקומיות אמריקניות לבחור להשקיע בנושאים שאינם מהווים דרישות של השלטון המדינתי או הפדרלי (The White House, 2023).

על בסיס ניתוח פעילותן של רשויות מקומיות בארה״ב, נציע בפרק זה כמה תובנות ואסטרטגיות עבור אסדרת תנאי העבודה בישראל על ידי הרשויות המקומיות. נציע, כי בדומה לארה״ב, אופייה של אכיפת זכויות העובדים ברמה המדינתית בישראל תלוי בתוספות תקציביות, ועל כן ראוי לבחון אסטרטגיות נוספות לאיזון יחסי הכוח בין עובדים למעסיקים באמצעות שימוש בסמכויותיו של השלטון המקומי למטרה זו. הבחירה בארה"ב אינה מקרית. זו היא המדינה שבה מתבצעים כיום התהליכים המשמעותיים ביותר בכל הנוגע ללקיחת אחריות של הרשויות המקומיות על העובדים בתחומיהן.

השלטון המקומי בארה"ב

השלטון המקומי בארה"ב כפוף למדינות החברות בפדרציה (States). כלומר המדינות החברות קובעות את החקיקה שמגבילה את הרשויות המקומיות ואת גבולות הגזרה שלהן, כל אחת בתחומה. הגופים הייצוגיים ברשויות המקומיות נבחרים על ידי הציבור בבחירות כלליות. על פי רוב עוסק השלטון המקומי בארה"ב בתפעול גינות ציבוריות ופארקים ובפעילויות נוספות, כמו שיטור וכיבוי אש, תחבורה פרטית וציבורית ועבודות ציבוריות (The White House, 2023). כ-65% מתקציב השלטון המקומי בארה"ב מקורו במיסים מקומיים, וכ-35% מהעברות מרשויות מדינתיות או פדרליות. בשנים האחרונות גדלו ההעברות, הן בסכום הכולל שלהן והן כאחוז מהכנסתן של הרשויות המקומיות (Urban Institute, 2023). ככלל, מבני השלטון המקומי השונים בארה"ב מגוונים, וישנם סוגים שונים של מבני רשויות מקומיות, אשר מאפשרים סמכויות שונות לרשויות מסוגים שונים (Grant, 2022).

המוניציפאליזציה האמריקנית של זכויות העובדים

הדוגמה הבולטת בעולם לרשויות מקומיות הפועלות בתחום אסדרת תנאי עובדים היא ארה"ב, במה שמכונה ה"מוניציפאליזציה" (Municipalization) של חוקי העבודה (Sarchet, 2021): רשויות מקומיות (מוניציפאליות) הלוקחות על עצמן, מבחירה עצמאית, מדיניות התומכת בעובדים ברמה המקומית. הספרות המחקרית מכירה יותר ויותר במקומן של ערים כגופי שלטון עצמאיים, בעלי חשיבות ואוטונומיה משמעותית, לא רק בתחום דיני העבודה, אלא גם בתחומים נוספים. המטרייה של "מוניציפאליות חדשה" כוללת פעולות בתחום מתן מקלט לפליטים, הענקת זכויות אדם, התמודדות עם משבר האקלים ועוד, מתוך תפיסה כי חובתה של הרשות המקומית לפעול כאשר המדינה אינה פועלת בתחומים מסוימים, ולעיתים אפילו לפעול נגד מדיניותה של המדינה באופן מובהק (ברק ומועלם, 2023).

מבחינת אסדרת זכויות עובדים על ידי הרשויות המקומיות, אנו רואים חקיקה מקומית שמעלה את שכר המינימום המקומי, מגדילה את תשלום דמי המחלה מעבר לחובה המדינתית או הפדרלית והופכת את גניבת השכר לפלילית. מבחינת אכיפת זכויות עובדים אנו רואים פעולות רבות, שאינן דווקא הפעלת כפייה קלאסית, והן מהוות מנגנון המתמרץ את המעסיקים לשמור על זכויות עובדיהם. את הפעולות השונות אפשר לחלק על פי סוג המפגש של הרשות המקומית עם עסקים, עובדים ואזרחים: כרוכשת שירותים, כרגולטור וכספקית שירותים.

הרשות המקומית כרוכשת שירותים

כפי שהראינו קודם, צמצום התקציב הממשלתי והעדפת העסקה מפוצלת יוצרים קשיי אכיפה. על אף קושי זה, ממשלות בעולם החלו במציאת פתרונות לאכיפה משופרת של זכויות עובדים בהעסקה מפוצלת במסגרת מכרזים (OECD, 2020). מול זאת, רכישת שירותים, שמבוצעים בידי עובדים שאינם מועסקים ישירות על ידי הרשות המקומית, היא אחד ממקורות ההפרה העיקריים של זכויות עובדים (Davidov 2010). שיפור אופן העסקה משולש זה יכול להיות אחד הכלים המשמעותיים להתמודדות עם צורות העסקה פוגעניות והפרת זכויות. כיום, כשני שליש מגופי הרכש המרכזיים של מדינות ה-OECD דואגים לוודא במהלך תהליך המכרז שזכויות העובדים נשמרות (OECD, 2020). עם זאת, המידע על המתרחש ברשויות מקומיות בתחום זה הוא מועט. כאמור, בארה"ב מתקיימות התפתחויות מעניינות בתחום זה, שאותן נסקור להלן.

אסדרת תנאי העובדים כתנאי להתקשרות קבלנים עם הרשות המקומית

רשויות מקומיות בארה"ב עושות שימוש משמעותי בכוחן כרוכשות שירותים לטובת שיפור זכויות העובדים בתחומן. הן עושות זאת באמצעות עיגון בחוק המקומי את החובה לעמוד בשורה של תנאים המתייחסים לזכויות עובדים במסגרת חוזים של רכישת שירותים, דוגמת שירותי ניקיון, אבטחה או בנייה, וכן בחוזים של רכישת טובין, כניירות, מדפסות או לבוש.  

לדוגמה, בסומרוויל, מסצ'וסטס, נקבע, כי כל התקשרות עם קבלן חיצוני מחייבת אותו לדווח על ההיסטוריה שלו בנוגע לגניבת שכר בחמש השנים האחרונות שלפני ההתקשרות. בנוסף, אם ננקטו נגד הקבלן פעולות על ידי רשות ממשלתית בהקשר להפרת זכויות עובדים, הוא מנוע מלהשתתף במכרז. כמו כן, כל קבלן שירותים מחויב להעביר את כלל תלושי השכר של עובדיו לידי הרשות המקומית מדי חודש, ולשריין סכום כסף למקרה של הפרת זכויות (כמעין בטוחה לטובת צמצום הנזק של הפרת הזכויות). ולבסוף, הפרת זכויות עובדים במהלך ההתקשרות עם הרשות המקומית מהווה לרוב עילה מספקת לביטול החוזה, לדחיית כניסתו לתוקף ולנקיטה בצעדים נוספים (ביניהם, הגדלת הבטוחות להן נדרש הקבלן במקרה שהחוזה מיושם על אף ההפרות) (Gerstein and Gong, 2022).

בסיאטל, וושינגטון, חוק שכר המינימום קובע שקבלן לא יכול להתקשר עם העירייה אם נקבע שעליו לשלם פיצויים לעובדים והוא לא שילם את כל הסכום. אם הקבלן קיבל צו תשלום מבית המשפט פעמיים או יותר במהלך חמש השנים האחרונות, הוא לא יכול להתקשר עם העירייה כלל. חוקי עזר אחרים של העירייה הנוגעים לזכויות עובדים כוללים שימוש בכלים דומים (Gerstein and Gong, 2022).

על מנת להטמיע עקרונות אלו גם במסגרת רכש טובין על ידי השלטון המקומי, הגביר השלטון המקומי את הפיקוח על תהליך הרכש. לדוגמה, בסן פרנסיסקו העבירו תקנה נגד סדנאות יזע, המחייבת בתי עסק המתקשרים עם העירייה במכרזי רכש טובין להקפיד על תנאי העבודה. כל הפרה מהווה הפרה עקרונית של המכרז, ויכולה להוביל לעיכוב תשלומים או לביטול החוזה כליל (Rogers and Rhodes-Conway, 2014).

הרשות המקומית כרגולטור 

הרשויות המקומיות בארה"ב מהוות רגולטור בנושאים רבים, כמו פיקוח על בתי עסק ואישור תוכניות בנייה. שימוש בכוח הרגולציה שלהן לטובת אכיפת זכויות עובדים מהווה דרך חדשנית ליצירת השפעה של הרשות המקומית על זכויות העובדים בתחומה.

קביעת תנאי סף לזכויות עובדים כתנאי לקבלת אישורים מהרשות

רשויות מקומיות מסוימות אימצו חקיקת עזר, הקובעת תנאי סף לקבלת רישיונות מהרשות בתחומים שבהם היא מהווה רגולטור, כגון רישיונות בנייה או רישיונות הפעלת עסק. לדוגמה, חקיקה שאומצה בסומרוויל, מסצ'וסטס, קבעה, כי תנאי הסף לקבלת רישיון עסק כוללים את האפשרות לשלול רישיון בהינתן הרשעה בגניבת שכר, וזאת במקביל למגבלות נוספות שחלות על המבקשים רישיונות או המבקשים להתקשר עם העיר בחוזים (Gerstein and Gong, 2022). באוסטין, טקסס, קבעו מסלול מהיר לאישורי בנייה לחברות שהוכיחו שהן עומדות בקיום מחמיר של זכויות עובדים (Madland and Rowell, 2017).  

מועצות עובדים מקומיות

מועצות עובדים מקומיות הן גופים המשלבים עובדים מאורגנים ולא מאורגנים ונציגי רשויות שפועלים יחד לניסוח קווים מוסכמים הנוגעים לזכויות עובדים באזור מסוים. במסגרת הקווים המוסכמים אפשר לקבוע שכר מינימום גבוה יותר מהנדרש בחוק או רעיונות אחרים המיטיבים עם העובדים, לרוב בענף מסוים. דוגמה זו מהווה דרך לאסדרה ענפית של שוק העבודה ברמה המוניציפאלית. המועצות פועלות באמצעות הקמת ועדות ציבוריות, פרסום דוחות על המצב באזור ופרסום המלצות מדיניות. בדטריוט, לדוגמה, נקבע חוק עזר המאפשר להקים מועצת עובדים מקומית לבקשת ראש העיר או בחתימה של 225 עובדים מתעשייה מסוימת. המועצה יכולה לקיים פעולות מחקר, לפנות לעובדים, להמליץ על אופן התשלום, ההטבות וההכשרות ולהעביר תלונות לרשויות אכיפה רשמיות (Gerstein and Gong, 2022).

הרשות המקומית כספקית שירותים  

הרשות המקומית כספקית רשאית לספק שירותים לפי הצרכים הנדרשים בתחומה. רשויות מקומיות רבות בארה"ב יוצרות תחומי פעילות שונים, המתאימים לצורכי התושבים, מבלי לקבל הנחיות מהממשלה הפדרלית או מהמדינה. לדוגמה, הן יכולות לבחור להפעיל פעולות תרבות שאינן מחויבות על ידי הרשויות שמעליהן, פעולות לשיפור איכות הסביבה ועוד. בהקשר זה, רשויות רבות בוחרות להשקיע משאבים נוספים באכיפת זכויות עובדים בתחומיהן.

הקמת אגף מקומי לאכיפה של זכויות עובדים

ברקלי, סיאטל, בוסטון, שיקגו ועוד למעלה מ-20 ערים בארה"ב הקימו, או החלו בהקמה, של אגף בעירייה לאכיפת זכויות העובדים בעיר. אגפים אלה עוסקים בפעולות אכיפה, בחינוך העובדים והמעסיקים ואף בתביעות נגד מעסיקים שמפירים את החוק[12]. ברשויות אחרות, שבהן לא הוקם אגף ייעודי לזכויות עובדים, מתקבלות החלטות המחייבות אגפים קיימים ברשויות לטפל בנושא. פעולות אלה אינן מוגבלות רק לערים גדולות מאוד. לדוגמה, העיר בלומינגטון, מינסוטה, המונה 90,000 תושבים (כמו מספר התושבים בהרצליה, למשל), מתכננת להעסיק שני עובדים, האחד מהם עורך דין, לאכיפת זכויות העובדים בתחומה (Gerstein and Gong, 2022).

אימוץ שיטות פעולה של אכיפה משותפת

כפי שתיארנו בפרק על האכיפה, מדינות אנגלו-סקסיות מתחילות להתנסות בפעולות של אכיפה משותפת ומוצאות אותן יעילות מאוד. באוסטין, טקסס, עמותה מקומית שפעלה בקרב פועלי בניין ממוצא לטיני (The Worker Defense Project – WDP) החלה בשיתוף פעולה עם המשטרה המקומית בטיפול בהפרת זכויות המוגדרת כעבירה פלילית (לדוגמה, גניבת שכר). שיתוף הפעולה חיזק את עוצמת פעולות האכיפה בענף הבניין המקומי ואת האמון של העובדים במוסדות השלטון המקומי (Fine, 2017). בסן פרנסיסקו הקימה העירייה, בשיתוף פעולה עם ארגוני העובדים בעיר, תוכנית ליידוע עובדים על זכויותיהם בענפים ספציפיים שבהם יש הפרות רבות (Gerstein and Gong, 2022).

ניכר כי העשייה ברשויות המקומיות בארה"ב לטובת אכיפת זכויות עובדים היא מגוונת ונוגעת לתפקידיהן השונים של הרשויות המקומיות. הדוגמה האמריקנית מתאפיינת במגוון רחב מאוד של סוגי רשויות מקומיות, ועולה השאלה האם הדוגמאות האמריקניות רלוונטיות למקרה הישראלי. בפרק הבא  נבחן שאלה זו.

ג. "מוניציפאליזציה" של זכויות עובדים גם בישראל?

השלטון המקומי בישראל

ההיסטוריה של היישוב היהודי בישראל כוללת לא מעט יכולות עצמאיות של ערים, ובראשן תל אביב, שכבר בימי המנדט יצרה מערכת סוציאלית והקימה בית חולים (אלדר, 2013). מאז קום המדינה  עבר השלטון המקומי תמורות משמעותיות, משלטון עצמאי לכזה המבצע בעיקר את הוראותיו של השלטון המרכזי, ומאוחר יותר לשלטון שמקבל החלטות באופן אוטונומי יותר. השינוי האחרון חל עם העברת אחריות רבה יותר מהשלטון המרכזי לרשויות המקומיות דרך שינוי שיטת הבחירות המקומיות לראשות העיר לבחירות ישירות. תהליך זה קרה במקביל לצמצום מענקי האיזון שהשלטון המרכזי מעביר לרשויות המקומיות, דבר שיצר משברים כלכליים בקרב רשויות מקומיות, אך גם הצמיח את כוחן של רשויות איתנות, שאינן נזקקות לתמיכות ממשלתיות (בארי, 2014).

הסמכויות המרכזיות שבהן מחזיק השלטון המקומי הן בתחום התכנון והבנייה ורישוי עסקים. בנוסף, הוא גם מנהל את מערך החינוך והרווחה ברמה המקומית, אך החופש הניתן לו בתחומים אלה מצומצם יותר, שכן הוא נתון לפיקוח מצד המשרדים בממשל המרכזי (מבקר המדינה, 2015א). ראוי, אם כן, לזכור, כי היכולות האוטונומיות של השלטון המקומי אינן זרות לו.

בשנים האחרונות הראה השלטון המקומי בישראל יוזמות תפעוליות, שאינן קשורות למשימות שהוטלו עליו על ידי השלטון המרכזי, או, לחלופין, משימות שנעשו בשיתוף פעולה עם השלטון המרכזי, מבלי להחליפו, אך מתוך נטילת אחריות על המתרחש. דוגמה למקרה הראשון היא הקמתם של קווי תחבורה ציבורית בחינם בשבת שיצרו רשויות מקומיות שונות בישראל, בניגוד לעמדת השלטון המרכזי בנושא ולאחר יוזמה ראשונית של ארגונים פרטיים (עציון, 2023). דוגמה לשיתוף פעולה עם השלטון המרכזי היא פעילותן של הרשויות המקומיות בתקופת מגפת הקורונה. שיתוף פעולה זה הוכיח מצד אחד את החשיבות בהענקת יחס ייחודי מצד השלטון המרכזי לכל רשות בהתאם למצבה ולצרכיה, ומצד שני את יכולות התפעול של הרשויות המקומיות (פינקלשטיין, 2020). ודוגמה נוספת: במלחמת חרבות ברזל (בזמן כתיבת שורות אלה), רשויות מקומיות לקחו על עצמן לארח משפחות מפונות ולהקים חמ"לים של מתנדבים לסיוע למגויסים, לבני משפחותיהם ולבעלי צרכים שונים בקהילה. בנוסף, כחלק מפעילותן של רשויות מקומיות מסוימות להגברת תחושת הביטחון של תושביהן, הגבילו יחידות האכיפה של הרשויות כניסת פועלים פלסטיניים לתחומן (ניר קסטל, 2023), מה שמעיד על כך שאפשר להשתמש ביחידת האכיפה העירונית למטרות נוספות. רבות  נכתב על חשיבות עצמאותו של השלטון המקומי (לדוגמה, בארי, 2014; ברק ומועלם, 2023; לוי ואחרים, 2020; פינקלשטיין, 2020; OECD, 2021), ונראה שבתחום אסדרת זכויות העובדים יש לרשויות המקומיות הזדמנות להרחיב את משילותן ועצמאותן, וזאת, במקרים רבים, מבלי שיידרש לכך שינוי ברמת השלטון המרכזי.

יחד עם זאת, חשוב להבחין בין ערים חזקות כלכלית לערים עניות. הערים העניות יתקשו להרחיב את סמכויות פקחיהן בשל הקשיים התקציביים שלהן, כאשר הן מתקשות לממן אפילו את השירותים הבסיסיים ביותר שהן נדרשות לתת לתושביהן (וקנין גנאל, 2024). הפתרון לבעיה זו יכול להיות התמקדות של מינהל האכיפה ברשויות החלשות יותר, תוך בחינת הצלחתן של הרשויות החזקות בפעולות האסדרה והאכיפה. אם אכן יצליחו הרשויות החזקות בפעולתן, אפשר יהיה לשקול מתן תקציב לפעולות דומות ברשויות חלשות יותר.

השלטון המקומי כרוכש שירותים

המעבר של הרשויות המקומיות מהעסקה ישירה לרכש שירותים נובע בעיקרו מצרכים תקציביים. אלו נוצרו כתוצאה מירידה בתמיכה התקציבית של הממשלה ברשויות המקומיות (בארי, 2014). מתוצאות סקר שנערך בקרב מנכ"לים וגזברים של רשויות מקומיות עולה, שהמניע העיקרי שלהם למיקור חוץ הוא חיסכון בעלויות ואינו נובע מקשיים עם כוח האדם הקיים (טלית, 2015). למעשה, לחצים תקציביים של הממשלה יצרו מעבר להעסקה קבלנית, ובכך גרמו להעברת העלויות והסיכונים ממזמין השירות (הרשות המקומית) אל קבלנים המעסיקים עובדים בתחומי הרשות ועבורה. חשוב לציין, שחלק מההעדפה לרכוש שירותים באמצעות מכרזים נובע מהצורך לשלם לעובדים מסוימים יותר, דבר שמגדיל את פערי השכר. בדרך זו אפשר להעלות את שכרם של עובדים המועסקים באמצעות מכרזי שירותים מבלי להעלות את שכרם של העובדים המועסקים באופן ישיר. אופן התנהלות זה אינו מצמצם, בסופו של דבר, את הוצאותיה של הרשות המקומית, אלא דווקא מגדיל אותן, וגם פוגע בכוח המיקוח של העובדים הישירים והמאורגנים להעלאת שכרם.

בכפוף לסעיף 24 (ב) לחוק יסודות התקציב רשאי שר הפנים להגביל את שיא כוח האדם או סך התקציב של כוח האדם ברשויות המקומיות, ובעבר הוא הגביל זאת ל-45% מהתקציב (מבקר המדינה, 2001). ב-2019 עמדו ההוצאות על שכר העובדים ברשויות המקומיות על ממוצע של 37.6% מתקציב הרשות (מבקר המדינה, 2022), בעוד שב-2021 הן עמדו על 36.91% מהתקציב (קובץ רשויות מקומיות, הלמ"ס, 2023). באיור 3 אפשר לראות, כי אין שונות גדולה בשיעור עלות העבודה מתוך התקציב בין הרשויות המקומיות לפי אשכול חברתי-כלכלי, וכי בממוצע כל אשכול חברתי-כלכלי עומד בהגבלה של 45% עלות עבודה מהתקציב.

צורת העסקה מפוצלת ונפוצה נוספת ברשויות המקומיות היא העסקה באמצעות חברות עירוניות. חברות אלה אינן כפופות להסכמים שנקבעים ברמת ארגון המעסיקים (מרכז השלטון המקומי) וארגון העובדים, והפיקוח של הממונה על השכר על תנאי העבודה מסתכם בהגבלות קלות ביותר, מה שמוביל לפערי שכר גדולים ולקושי בארגון של עובדים חלשים. לפי נתוני הממונה על השכר, ב-2019 עבדו כ-10% מהעובדים בשלטון המקומי דרך חברות עירוניות, ושכרם היווה רק 6% מהוצאות השכר של הרשויות המקומיות (הממונה על השכר, 2020).

החובות החוקיות הנוגעות לזכויותיהם של עובדים המועסקים על ידי ספקים שנבחרו במכרזים של רשויות מקומיות מתייחסות רק לעובדי שירותים בתחומי ההסעדה, הניקיון והשמירה. זכויותיהם של עובדים אלו מוגנות על ידי החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, המעביר את האחריות להפרת תנאי העובדים בתחומי ההסעדה, הניקיון והשמירה בלבד גם למזמין השירות, או במקרה שלנו לרשות המקומית. יחד עם זאת, הדרישות החלות על המזמין אינן משמעותיות: הרשויות נדרשות לבדיקה מדגמית של תלושי עובדי הקבלן אחת לתשעה חודשים דרך רואה חשבון חיצוני (משרד הפנים, 2016).  לאחרונה נחתמו תקנות להגברת האכיפה של דיני העבודה[13], המייצרות דרך ברורה יותר לבחון מהו השכר השעתי שלפיו נמדדות ההפרות של עובדי הקבלן בתחומי ההסעדה, הניקיון והשמירה. התקדמות משמעותית זו, יותר מעשור לאחר שנחתם החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, מהווה נוסחה ברורה לחישוב השכר לשעת עבודה המגיע לעובדים אלו. כלומר, מעתה יהיה קשה להעלים רכיבי שכר שונים במסגרת מכרזים באמתלה של חוסר ידיעה או חוסר הבנה של השכר המדויק של עובדים אלו.

בכל הנוגע לרכש טובין, לא קיימות כלל מגבלות על הרשות המקומית ביחס לעובדיהם של ספקי הטובין. כך נוצר מצב שבו הרשות המקומית יכולה לרכוש, מטעמים תקציביים, ציוד ושירותים המיוצרים או ניתנים על ידי עובדים שאינם מועסקים ישירות על ידה, שהמעסיק הישיר שלהם מפר את תנאי העבודה שלהם ומקבל תשלום מהרשות המקומית, כלומר מכסף ציבורי.

כפי שראינו בפרק הקודם, בארה"ב לא הייתה חובה חוקית פדרלית, שחייבה רשויות מקומיות להפעיל סמכויות אכיפה ברכש שירותים וטובין. הרשויות המקומיות הן שבחרו, על דעת עצמן, לפעול בנושא. המודל האמריקני, שלפיו רשויות מקומיות בוחרות להפעיל שיקול דעת ולהפעיל מכרזים המחייבים אכיפה משמעותית יותר של זכויות עובדים, אפשרי, ככל הנראה, מבחינה חוקית גם בישראל, כל עוד התנאים ידועים מראש לכלל הספקים (משרד הפנים, 2018; עמ' 95). כל שנדרש הוא שרשויות מקומיות יבחרו לקחת על עצמן אחריות זו.

אבל למה לרשויות מקומיות לקחת על עצמן אחריות כזו? לאחרונה, בעקבות מגפת הקורונה, נוצרה סיבה משמעותית לרשויות מקומיות לפעול לשמירת תנאי העבודה במכרזים. לאחר שכמה חברות קבלן הפכו לחדלות פירעון, הוגשו התביעות על הפרת זכויות העובדים נגד העיריות עצמן בעלויות של מיליוני שקלים[14]. המשמעות היא שחברות הקבלן הגיעו לחדלות פירעון והעובדים מוגבלים ביכולתם לתבוע אותן, ועל כן התביעות עוברות לעיריות עצמן. מדובר בסכומי כסף משמעותיים, שרשויות מקומיות אינן מייעדות להם כספים במסגרת תקציביהן, ועלולים להוביל לפגיעה משמעותית בתקציביהן וביכולתן לפעול. למעשה, בין המכרזים העירוניים שיצרו את ההתקשרות עם חברות הקבלן, הכופים מחירים זולים, ובין הדרישות שקובע החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, המגדילות את עלות ההעסקה, ככל הנראה אין שולי רווח מספקים לקבלנים. ולכן, או שתתקיים הפרה שיטתית של זכויות העובדים על מנת לעמוד בתנאי המכרזים, כפי שמתרחש לעיתים קרובות מדי כיום, או שהעובדים יועסקו ישירות על ידי הרשויות המקומיות, וכך תימנע הסכנה הכלכלית, המשפטית והמוסרית של דרך העסקה זו[15]. על מנת לאפשר לרשויות המקומיות לעמוד בתנאי החוק ולא לגלגל את הסיכון על חשבון עובדי הקבלן, על השלטון המרכזי לשפות את הרשויות כך שיוכלו לעמוד בתנאי החוק.

מה יכולות הרשויות המקומיות בישראל לעשות על מנת להסדיר את תנאי עבודתם של העובדים בחברות המתקשרות איתן במכרז?

• להפעיל שיקול דעת לפני יציאה למכרז לגבי העלויות והתועלות הנובעות מהמכרז עצמו: לא כל מכרז מצדיק את קיומו מבחינה כלכלית, ולעיתים העלויות עולות על התועלות בטווח הארוך, תוך פגיעה בעובדים (בן-צור, 2014; טלית, 2015). הרשות המקומית יכולה לקבוע נוהל פנימי של שיקול דעת לפני החלטה על יציאה למכרז בתחום שבעבר בוצע על ידי הרשות עצמה (למדריכים מקיפים בתחום שיקול הדעת ברכש ומכרזים ראו: בן-צור, 2014;  Walter and Madland, 2015). רשות מקומית המבקשת לרכוש שירותים בתחומים עתירי כוח אדם, צריכה לערוך תחשיב הולם מלכתחילה לעצם השימוש בחברה קבלנית לעניין זה. השימוש בקבלני כוח אדם או בקבלני שירותים, להבדיל מהעסקה ישירה, מייקר באופן מיידי את העלות לרשות המקומית בגין העסקת העובדים בלפחות 20% מעלות ההעסקה הישירה, וזאת בשל הצורך בתשלום מע"מ ותוספת הרווח של הקבלן. בנוסף, על עובדי חברות כוח אדם חלות הוראות חוק העסקת עובדים באמצעות קבלני כוח אדם, המחילות עליהם תנאי העסקה זהים או מיטיבים לאלה שבהם מועסקים עובדי המזמין. על העסקת קבלני שירות חלות הוראות מיטיבות רבות אחרות בהתאם לצווי הרחבה שונים, כמו תנאים מיטיבים של הפרשות לפנסיה ולקרן השתלמות. כלומר, תהא שיטת ההעסקה אשר תהא, העסקה חוקית בהתאם לכל החוקים וההסכמים מייצרת עדיפות כלכלית להעסקה ישירה על פני העסקה קבלנית.

• להקים מערך בקרה פנימי: כיום, מערכי הבקרה של תנאי עובדי הקבלן מנוהלים באופן חיצוני[16]. מערך הביקורת, כפי שמתחייב על פי סעיפים 27 ו-33 לחוק הגברת האכיפה, חייב להיות מנוהל על ידי בודק שכר מוסמך, אך אין חובה לנהל אותו באופן פנימי. ההעדפה לניהול חיצוני מטעמים של חיסכון בעלות מייצרת בדיקות שכר על בסיס חיצוני שלא מחויבות לצרכים התקציביים של הרשויות המקומיות[17]. הקמת מערך בקרה פנימי על תלושי עובדי הקבלן על ידי אגף הכספים של העירייה ובהשגחת הגזבר יכולה למנוע הפרות, שהעלויות עליהן יתגלגלו בסופו של דבר לכיסה של הרשות. על מנת להתגבר על העלויות הנדרשות בטווח הקצר עבור הקמת המערך, על השלטון המרכזי לתקצב את הרשויות לצורך זה.

• להגביל מראש את תנאי הסף להשתתפות במכרז על פי תנאי תעסוקה מסוימים: כפי שראינו בדוגמה האמריקנית, רשויות מקומיות רבות מחייבות תנאי השתתפות מינימליים במכרזים, על בסיס היחס לעובדים: דרישת תשלום שכר מינימום, בדיקת הפרות בעבר ובהווה, דרישת קנסות בהינתן הפרות ועוד (Gerstein and Gong, 2022). כל עוד תנאי המכרז ידועים מראש לכלל המשתתפים, והדרישות היתרות נכתבות במכרז באופן ברור, אפשר להוסיף תנאים ייחודיים ומשמעותיים, שאינם רק עקרונות המכרז הכתובים בחוק (משרד הפנים, 2018; עמ' 95). למשל, אפשר לדרוש הסכם קיבוצי כחלק מתנאי העבודה, לבדוק את תלושי השכר כדי לוודא תשלום כראוי לעובדים, לבדוק את חוזה ההעסקה של הקבלן מול עובדיו כדי לוודא את תקינותו וחוקיותו ועוד (בן-צור, 2014).  

• להפחית את משקל המחיר במכרז ולהעלות את משקל האיכות: מכרזים רבים נותנים משקל יתר למחיר על פני האיכות. זהו מניע לחיסכון, שמגולגל לעיתים קרובות על חשבון זכויות העובדים. הפחתת ציון המחיר והעלאת ציון האיכות, יחד עם מבחנים מתאימים, מאפשרים להוריד את הלחץ הכלכלי המוביל לפגיעה בזכויות העובדים (Davidov, 2010). חישוב עלות שכר מינימלית ברכיב העלות, ועל ידי כך קביעת מחיר מינימום, מאפשרים למנוע תחרות לתחתית על השכר. ניקוד גבוה יותר לתנאי עבודה טובים יותר כמשקולת במכרז יכול להוות גם הוא דרך להבטחת תנאי עבודה נאותים במסגרת המכרז (בן-צור, 2014). גם כאן, על מנת להתגבר על העלויות הנדרשות בטווח הקצר, על השלטון המרכזי לתקצב את הרשויות לצורך זה.

• לקבוע עונשים, קנסות ואפשרויות לביטול המכרז אם יימצאו הפרות זכויות עובדים: המכרז לא תם כאשר נבחר הספק, וחשוב לעקוב אחר פעילות הספק במהלך עבודתו. כיום נהוגים במכרזים קנסות בשל אי ביצוע העבודה כראוי, וראוי ונכון יהיה שרשויות מקומיות יקבעו קנסות ועלויות גם להפרות זכויות עובדים. אפשר לקבוע תנאים מיטיבים יותר לעובדים ומחמירים יותר למעסיקים, כל עוד תנאים אלו כתובים במכרז מראש וידועים לכל המשתתפים באופן ברור (משרד הפנים, 2018; עמ' 95).

• להפריד את התשלומים לקבלן: תשלום לקבלן על שכר העובדים כנגד העברת תלושי השכר  והעברת שאר רכיבי התשלום בנפרד, מבטיחים וידוא כי תנאי השכר יהיו חוקיים (בן-צור, 2014).

• להתייחס גם לתנאי העבודה של ספקי טובין: כיום אין התייחסות כלל ליחס לעובדים של ספקי טובין. בארה"ב, לעומת זאת, אנחנו רואים התייחסות כזו, למשל נגד סדנאות היזע מסן פרנסיסקו. רשויות מקומיות פועלות להעדפת ספקים מקומיים במכרזים מתוך מחשבה שזו הדרך לפתח כלכלית את העסקים בתחום הרשות המקומית (וולר ושות', 2023). את אותה מחשבה נכון להפנות לעובדיהם של אותם עסקים מקומיים דרך בחינת תנאי העבודה של העובדים בשירותי הרכש כחלק מהמכרז.  

• להקים מרכז דיווח: יצירת מנגנון יידוע אפקטיבי של עובדי קבלני השירות על זכויותיהם ועל היותה של הרשות המקומית גורם שאליו אפשר לפנות, הוא חובה חוקית העולה מהוראות סעיף 26 לחוק להגברת האכיפה של דיני העבודה. היעדר מנגנון כזה חושף את הרשות המקומית לסיכוני העסקה גדולים יותר בהעברת חבות לכתפיה, מונע טיפול מהיר בהפרת זכויות ומגדיל את פוטנציאל הנזק. הקמת מרכז דיווח אפקטיבי, שיתרגם באופן מיידי הפרות למעשים, ישפר בצורה מהותית את האכיפה, יקטין את הנזקים לרשות וימנע פגיעות מיותרות בעובדים המוחלשים.

מה יכולים לעשות מרכזי השלטון המקומי והשלטון האזורי ומשרד הפנים?

• להכניס סעיפי אכיפה להסכמים קיבוציים בשלטון המקומי: אפשרות שקיימת בישראל ולא קיימת בארה"ב, היא להכניס סעיפי אכיפה להסכמים קיבוציים של העובדים הישירים בשלטון המקומי, המאפשרים אכיפה על ידי ארגון העובדים היציג בכל הנוגע לזכויותיהם של עובדים ברכש שירותים. כיום קיימים סעיפים כאלו בענף הבניין, השמירה והאבטחה, וסמכויות אלו נתמכות על ידי בית הדין לעבודה, ובכך מקילות על נגישות האכיפה לעובדים, בעיקר  עובדים מוחלשים. זכויותיהם של העובדים המוחלשים חשובות גם לעובדים המאוגדים, כי סביר להניח שעובדים בשכר נמוך, שאינם נהנים מתנאי אכיפה מתאימים, ייצרו תמריץ למעסיק להעביר גם את העובדים המאוגדים לשכר נמוך באמצעות העסקה שאינה ישירה. יחד עם זאת, יש לקחת בחשבון שסעיפי אכיפה עשויים להעלות את עלויות ההתקשרות עם הקבלנים.

• להכניס למדד ההון האנושי מדדים של יחס לעובדי קבלן : החל מ-2021 מפרסם משרד הפנים את מדד ההון האנושי, הבוחן רשויות מקומיות לפי עמידתן בתנאים הקשורים בניהול העובדים ברשות, כמו כפיפות יחידת משאבי האנוש במבנה הארגוני, חריגות שכר, איוש משרות סטטוטוריות, עמידה במגבלת אחוז כוח האדם מהתקציב, מנגנון הערכת עובדים, הליכי מכרזים וקליטת עובדים. בנוסף, מוענק בונוס לציון על איוש נשים במשרות בכירות ומתן ייצוג הולם לאוכלוסיות שונות. ציון גבוה במדד ההון האנושי מאפשר לרשויות גמישות גבוהה יותר בקביעת חוזים אישיים, בקידום שכר, בעדכון דרגת רשות, באיוש משרות ניהוליות חדשות ובקביעת שכר במתח דרגה (משרד הפנים, 2022). מדד זה אינו כולל התייחסות לעובדי קבלני שירותים שהרשות המקומית רוכשת מהם שירותים, וכן לא כולל התייחסות לשמירה על זכויותיהם של העובדים הישירים של הרשות המקומית. אם ניתנות לרשות המקומית סמכויות יתרות בתחום ההון האנושי, ראוי לבדוק שהיא מקפידה על תנאי ההעסקה של כלל העובדים המועסקים באמצעותה.

השלטון המקומי כרגולטור

השלטון המקומי מוגבל יחסית כרגולטור. מתוקף פקודת העיריות וחוק רישוי עסקים, לשלטון המקומי כרגולטור יש שלוש סמכויות עיקריות: אישור תוכניות בניין עיר (תב"ע), רישוי עסקים וחקיקת עזר.

הסמכויות במסגרת תוכניות בניין עיר בהקשר של זכויות עובדים קיימות בעיקר בהקשר של פיקוח על הבטיחות באזורי בנייה. כחלק מהחלטת ממשלה 675, הנוגעת לביזור סמכויות לרשויות המקומיות, רשויות מקומיות יוכלו בעתיד לפקח על הבטיחות באזורי בנייה (ביזור סמכויות לשלטון המקומי, 2022). אם יבוזרו סמכויות אלו לרשויות המקומיות, ייתכן שהן יוכלו לקבל החלטות אוטונומיות יותר הנוגעות לאכיפת בטיחות העובדים באתרי בנייה. כיום יש התנגדות מצד הרשויות המקומיות לקבלת אחריות זו, אבל במהלך מלחמת חרבות ברזל השתמשו רשויות מקומיות ביחידות האכיפה שלהן כדי לבדוק אתרי בנייה, ואף להגביל את הפעילות בהם מחשש לביטחון הציבור (ניר קסטל, 2023). סביר להניח שהתנגדות הרשויות נובעת ממחסור במשאבים ומהחשש מהטלת אחריות נוספת עליהן. ביזור הסמכויות אינו העברת סמכות מלאה, אלא מהווה אחריות משותפת, בדומה למצב החוקי הקיים בחופי ישראל. במצב זה, האחריות היא של המדינה ושל הרשות המקומית באופן משותף (מבקר המדינה, 2015ב).

גם בתחום רישוי העסקים מתוכננת הקלה, שבמסגרתה יוסמך גורם ברשות המקומית לבחון את בטיחות העובדים במסגרת רישוי עסקים (ביזור סמכויות לשלטון המקומי, 2022). חלוקת סמכויות מתוכננת זו יכולה לכלול יצירת דרישות על ידי הרשות המקומית לפי ההפרות שמאותרות, וכן פיקוח קרוב יותר הנמצא ברמת השטח. יחד עם כיוון חיובי זה, יישום החלטה 675 מתעכב כבר זמן מה, ועולה החשש כי ההחלטה לא תיושם.

חקיקת עזר מוגבלת לסמכויות שהרשות המקומית מוסמכת או נדרשת לבצען. פקודת העיריות לא מסמיכה את הרשויות המקומיות לעסוק באכיפת דיני עבודה, אך יחד עם זאת, היא נותנת לרשויות מקומיות סמכות כללית לשם שמירה על "בריאות הציבור והביטחון בו", ועל כן לחקיקת עזר בנושא. ככל הידוע, לא נעשה מעולם ניסיון להפעיל סמכות זו בהקשר של זכויות עובדים. בהינתן התשתית הזו, קשה להשוות לארה"ב, שבה לרשויות מקומיות מסוימות יש סמכויות שמגיעות עד קביעת שכר מינימום גבוה יותר מזה הפדרלי ויכולת לאכוף חקיקה כזו. יחד עם זאת, עם יישום החלטת ממשלה 675 ומעט יוזמה מצידן של הרשויות המקומיות, או בהינתן שינוי חקיקה המגדיר את סמכויות השלטון המקומי בהקשר של אכיפת זכויות עובדים, נוכל לראות גם אפשרויות לפעילותן של הרשויות המקומיות באכיפת זכויות עובדים כרגולטור. כאמור, אין מדובר בהעברת סמכויות לרשויות המקומיות, אלא בכניסה וולונטרית של הרשויות המקומיות לתחום, ללא פגיעה בסמכויותיו של השלטון המרכזי. סביר להניח שהרשויות הראשונות שיוכלו להרשות לעצמן לאמץ חקיקת עזר כזו תהיינה הרשויות החזקות, ולכן בשלב הראשון ייווצר פער בין הרשויות. יחד עם זאת, אם יוכח שדרך אסדרה זו היא אפקטיבית, אפשר יהיה להוביל מהלך שבו הרשויות החלשות יותר יקבלו תקציבים ייעודיים מהממשלה ולהיעזר בפעילותו של מינהל האכיפה.

השלטון המקומי כספק שירותים

בניגוד ליכולת פעילותו המוגבלת של השלטון המקומי כרגולטור, כספק שירותים הוא חופשי הרבה יותר. דוגמה מצוינת ליכולתם של תקציבי עירייה לפעול באופן שונה מהרגולציה הממשלתית היא הפעלת קווי תחבורה ציבורית בשבת. החל מ-2019 החלו עיריות, בעיקר בגוש דן אבל לא רק, להפעיל תחבורה ציבורית חינמית בשבתות למוקדי בילוי (מורן, 2019). המיזמים כוללים רשתות תחבורה שונות, ביניהן סבבוס, נעים בסופ"ש וקווי החוף[18]. יוזמה זו, שהחלה מפעילות פרטית של עמותות שדחקו בעיריות להפעיל מיזמים כאלו, הפכה למחזה נפוץ, ועוד קווים ורשויות ממשיכים להצטרף. לאחרונה נוסף קו של הסבבוס על תוואי הרכבת הקלה (עציון, 2023).

באופן דומה, רשויות מקומיות יכולות להתחיל לפעול למען זכויות עובדים במתן שירותים רלוונטיים. כבר היום נפוצים מאוד ירידי תעסוקה בערים, וכן שירותים שונים של ייעוץ לאזרחים (שי"ל, מרכזי זכויות עירוניים לנשים ודומיהם), שבהם ניתנים גם שירותי ייעוץ בנושאי זכויות עובדים. האם עיריות יכולות להקים ענפים פנימיים בלשכה המשפטית שלהם, שיתבעו מעסיקים על הפרת זכויות עובדים בדומה לנעשה בארה"ב? הדבר לא עמד עדיין למבחן ולא בטוח שהוא אפשרי, אבל כן ברור שהשלטון המקומי נוטה לקחת חלק פעיל בתחומים שבהם השלטון המרכזי מתקשה לפעול כראוי (פרידמן, 2019).  

סיכום

בנייר זה סקרנו את הקשיים של השלטון המרכזי באכיפת זכויות עובדים, וראינו שיש חשיבות באיתור ערוצים נוספים לשיפור אסדרת זכויות עובדים.

ראינו שבמדינות מפותחות קיימים שני סוגים של מערכות אכיפה מדינתיות: מערכות מבוזרות, הלוקות בקשיי אכיפה בשל חלוקת הסמכויות הספציפית מדי ביניהן; ומערכות מתמחות, המהוות מערכות ריכוזיות בעלות יכולת אכיפה רחבה, אך גם לוקות בהטיות שונות מתוקף העמדה ה"כל יכולה". עוד ראינו, כי בישראל, על המערכת המשולבת שלה, מערכות האכיפה מאוישות בחסר בהשוואה למדינות אחרות, וכי היקף הפרות זכויות העובדים עומד על 11.5% מהשכירים, היקף שהוא גדול בהשוואה למדינות אחרות בעולם.  

בארה"ב, בהינתן אכיפה מבוזרת על ידי המדינה, ועל רקע אחוזי הפרות גבוהים (9.5%), החלו הרשויות המקומיות לקחת על עצמן לסייע באסדרת זכויות עובדים, הן כרוכשות שירותים, הן כרגולטור והן כספקיות שירותים. בהקשר זה, ארה"ב מציגה דוגמאות מרתקות של שימוש בממד המקומי לאסדרת זכויות עובדים.

לאור הדוגמאות בארה"ב, בחנו את יכולותיהן של הרשויות המקומיות בישראל דרך המצב החוקי הקיים, וראינו כי גם בארץ יש להן מקום רב לפעול על מנת למנוע הפרות של זכויות עובדים. בתחום הרכש יכולות הרשויות המקומיות להפעיל שיקול דעת לפני יציאה למכרז, להקים מערך בקרה פנימי, להגביל את תנאי הסף על פי תנאי תעסוקה מסוימים, להפחית את משקל המחיר במכרז ולהעלות את משקל האיכות, לקבוע סנקציות על הפרת תנאי העבודה, להפריד את תשלומי שכר העבודה משאר התשלומים, להתייחס לתנאי העבודה גם של עובדיהם של ספקי הטובין ועוד. בנוסף, גם כרגולטור יש לרשויות המקומיות אפשרות לפעול, בתנאי שתקודם החלטת ממשלה 675, המאפשרת אחריות משותפת בתחום ביטחון העובדים באתרי בנייה ובמקומות עבודה נוספים. בתחום רישוי עסקים יש מקום לקדם רגולציה שדרכה יוכלו רשויות מקומיות לקחת חלק באסדרת זכויות עובדים. בכל הנוגע לרשות המקומית כספק שירותים, יש מקום נרחב לפעילות בנושא, שחלקה מתקיימת כבר היום, והיא יכולה להתרחב ככל שיותר ראשי רשויות ומועצות עירוניות יחליטו לפעול בנושא. רשויות מקומיות יכולות, למשל, להפעיל גורמים המלווים תושבים במיצוי זכויות בעבודה, לעורר מודעות ולערוך כנסים בנושא.

גם מרכז השלטון המקומי ומרכז השלטון האזורי יכולים לפעול לקידום אסדרת זכויות עובדים ושמירה על זכויותיהם באמצעות מתן הכשרה, איגום משאבים ולמידת עמיתים על פעילותן של רשויות מקומיות בתחום זה. מרכזים אלה יכולים גם לקחת אחריות כארגון המעסיקים הראשי בתחום, ולחתום על הסכמים קיבוציים, הכוללים סעיפי אכיפה בכל הנוגע לזכויותיהם של עובדי קבלן בשלטון המקומי. גם למשרד הפנים יש מקום לקדם זכויות עובדים כחלק מפעולותיו הרגולטריות, כמו מדד ההון האנושי או בחינת איכות השמירה על זכויות העובדים במסגרת הרשות עצמה ועובדיה, וכן עובדי קבלן ושירותים הפועלים תחתיה.

לבסוף, חשוב שהממשלה תיישם את החלטתה מספר 675 מאפריל 2022, כך שלא רק תשאיר את האפשרות הוולונטרית של הרשויות לפעול למען זכויות עובדים, אלא גם תטיל עליהן אחריות משותפת. על החלטה כזו להיות מגובה בתקציבים מתאימים לחיזוק גורמי האכיפה ורישוי העסקים ברמת הרשויות המקומיות.

התפיסה של אחריות משותפת של השלטון המרכזי והשלטון המקומי יכולה להוביל לצמצום החוסרים באסדרתן ובאכיפתן של זכויות עובדים בישראל. כיום, רשויות מקומיות מהוות אחד מהמוקדים העיקריים להפרתן של זכויות עובדים במדינה. שינוי בגישה כלפי מעמדן של הרשויות המקומיות, הן ברמה הוולונטרית והן ברמה המחייבת, ראוי שיגיע בהקדם.

[1] במסמך זה אנו מתייחסים לאכיפה כאל הפעלת כוח על מנת להשיג תוצאות, ולאסדרה כמכלול רחב יותר של אמצעי שינוי התנהגות, הכוללים גם פעילויות שאינן מתוקף החוק בלבד.

[2] עו"ד ח' סומך, ריאיון אישי, 18 בספטמבר, 2023

[3] גניבת שכר הוא המונח האמריקני למה שקרוי בעברית הלנת שכר. בעבודה זו בחרנו להתייחס למונח גניבת שכר בתרגומו הישיר מאנגלית, בשל האופי הפלילי של המושג גניבה, ובשל העובדה כי אכן יש מעסיקים שבוחרים במודע לרמות את עובדיהם. יחד עם זאת, אין כל כוונה לטעון שכל המעסיקים פועלים בדרך זו.

[4] מדינות המשפט המקובל הן מדינות הנוהגות על פי המסורת הבריטית. בגישה זו נהוג כי השופט הוא דמות אובייקטיבית, שאינה יכולה לבקש ראיות נוספות. לעומת זאת, במדינות שבהן נהוג המשפט האזרחי, השופט הוא מעין חוקר בפני עצמו. גישה משפטית זו משפיעה גם על מערכת האכיפה, שבה גופי האכיפה הם צד למשפט, לעומת הגישה שבה הם חוקרים בפני עצמם.

[5] לדוגמה, להסכם הקיבוצי הענפי של ענף הניקיון והתחזוקה צורף כנספח א' הסכם אכיפה, הקובע מנגנון מוסכם לאכיפת זכויות עובדים, תוך הקמת ועדת אכיפה פריטטית בין ארגון המעסיקים לארגון העובדים ומינוי גורם מקצועי חיצוני בעל רישיון לראיית חשבון. בסמכות הוועדה לערוך ביקורות באשר לעמידתם של מעסיקים שונים בחובות ובתשלומים החלים עליהם על פי דיני העבודה, צווי ההרחבה וההסכמים הקיבוציים (הסכם קיבוצי מספר 2013/7035 בין ארגון חברות הניקיון בישראל להסתדרות העובדים הכללית החדשה – האגף לאיגוד מקצועי – האיגוד הארצי של עובדי הניקיון בעניין הסכם עבודה קיבוצי כללי בענף הניקיון והתחזוקה, 11.7.2013).

[6] בקשת צד בסכסוך קיבוצי היא האפשרות של ארגון עובדים להגיב על סכסוך עבודה הקשור בהסכם קיבוצי שנחתם על ידיו במקרה שהנושא עולה בבית המשפט. 

[7] חוקי המגן הם שם כולל לחקיקה הנוגעת לשמירה על זכויות העובדים. חקיקה אחרת בתחום זכויות עובדים נוגעת לחיזוק כוחם של ארגוני העובדים או לשמירה על זכויות קולקטיביות, והיא נבחנת במדד השני המודד את השפעתה של חקיקה הקשורה לעבודה מאורגנת של בוטרו ושותפיו.

[8] עבודתם של בוטרו ושותפיו (2004) נערכה אומנם לפני עשרים שנה, אך נתוניה תואמים לנתוני ה-OECD מהשנים 2019-2013.

[9] דוחות פעילות שנתיים, מינהל הסדרה ואכיפה, משרד העבודה

[10] החוק עבר לאחר פעולות רבות של ההסתדרות וארגוני עובדים אחרים לאיגוד עובדי קבלן ודומיהם. החוק מגביר את אחריותם של מזמיני שירותי קבלן, כך שהפרות בתנאי השכר של העובדים יכולות להוות עבירה של המזמין ולא רק של הקבלן. 

[11] על פי הגדרתה של ד"ר שרון ידין, אסדרה היא פעילות שיטתית הנעשית בידי גוף מנהלי ברשות המבצעת של המדינה, העוסק בגיבוש ובהוצאה לפועל של מדיניות להכוונת שווקים, המקדמת אינטרס ציבורי, חברתי או כלכלי כלפי גופים הפועלים בשוק או בסקטור מסוים באמצעות נורמות משפטיות כופות או וולונטריות, לצד הפעלתם של מערכי פיקוח לציות ויישומם של מנגנוני אכיפה (ידין, 2014). יצחק זמיר רואה ברשויות המקומיות רשות מנהלית, ועל כן עונות הרשויות המקומיות להגדרה של גוף מנהלי (זמיר, 2006).

[12] פעילות דומה מתקיימת בישראל ב-30 המרחבים של הסתדרות העובדים החדשה, הפרושים בכל רחבי הארץ. הדוגמאות מארה"ב הן לדרך שבה השלטון המקומי, כאחת מזרועות השלטון של המדינה, יכול לבצע פעולת אכיפה.

[13] תקנות להגברת האכיפה של דיני העבודה (רכיבי השכר המרכיבים את ערך שעת עבודה וערך שעת עבודה לעובד קבלן), תשפ"ג-2023

[14] לדוגמה, סע"ש 27748-10-21, סע"ש 13734-02-19, ס"ע 49946-06-21, סע"ש  4774-12-18 ועוד רבים דומים.

[15] עו"ד ח' סומך, ריאיון אישי, 18 בספטמבר, 2023

[16] עו"ד ח' סומך, ריאיון אישי, 18 בספטמבר, 2023

[17] עו"ד ח' סומך, ריאיון אישי, 18 בספטמבר, 2023

[18] נוע תנוע, קווים ומסלולים