מימון אחראי: כיצד ניתן להגדיל את הכנסות המדינה בתקציב 2025 בדרך שתצמצם את אי-השוויון?

עידו לן, שירה ביבלש

אוקטובר, 2024

המלחמה שהחלה ב-7 באוקטובר יצרה צורך בהעלאת תקציב הביטחון ובהקצאת תקציבים לשיקום אזורי הצפון והדרום. בעוד שאת ההוצאות הזמניות של המלחמה ניתן לממן באמצעות חוב, הגידול הקבוע בהוצאות דורש מקורות הכנסה קבועים. מצב זה הביא את בנק ישראל ומשרד האוצר להציע העלאות מיסים וקיצוצים תקציביים בגובה של כ-30 מיליארד ש"ח. עיון בתוכנית האוצר לתקציב 2025 מעלה כי היא כוללת העלאת מיסים רגרסיביים וקיצוצים גדולים. עבודה זו מציגה הצעה אלטרנטיבית למקורות הכנסה אלו, אשר תאפשר להגדיל את הכנסות המדינה באופן משמעותי, תוך צמצום אי-השוויון, הגדלת תקציב השירותים האזרחיים וקיום כלכלה יציבה ובת-קיימא. הצעתנו כוללת מקורות לכ-36.6 מיליארד ש"ח בשנה במונחי 2023, והיא מתמקדת במיסוי העשירונים העליונים, ובעיקר במיסוי העשירים ביותר במשק. ההצעה כוללת: החלת מס עיזבון, ביטול תקרת הפטור לדמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות לבעלי הכנסות גבוהות, מיסוי הרווחים הכלואים, העלאה רוחבית של מדרגות מס הכנסה ב-1%, העלאת מס החברות, ביטול הפטור ממס הכנסה על השכרת דירות והחלת מס רכוש על דיור. הצעות אלו מציבות אלטרנטיבה למדיניות הפגיעה של הממשלה, וזאת במטרה לחזק את השירותים האזרחיים, ששיקומם חיוני עבור כל תושבי ישראל.

תקציר

מבוא

• המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר גבתה גם מחירים כלכליים כבדים. את העלות הישירה של המלחמה ניתן לממן באמצעות חוב, אך הגידול הקבוע בהוצאות הממשלה, הצפוי בעקבות המלחמה, דורש העלאת מיסים או קיצוץ בהוצאות הקיימות.

• לפי בנק ישראל, על מנת לצמצם את הגירעון המבני שנוצר בעקבות המלחמה, תוך שמירה על מסגרת החוב של ישראל, נדרשות התאמות פיסקליות בסך של כ-1.5% תוצר (כ-30 מיליארד ש"ח).

• משרד האוצר פרסם באמצע אוקטובר 2024 תוכנית מפורטת של ההתאמות הפיסקליות המתוכננות. בעת כתיבת שורות אלו תוכנית זו טרם הייתה בידינו, אלא רק גרסאות מוקדמות שלה. עיון ראשוני בטיוטה העדכנית מעלה כי היא הרבה יותר מקיפה ובעלת השלכות קשות על המשק מאשר הגרסאות המוקדמות שלה. בפרט, בכוונת משרד האוצר לקצץ בהוצאות האזרחיות, לרבות הקפאת הקצבאות, שכר המינימום, השכר במגזר הציבורי ומדרגות מס הכנסה, וזאת תוך העלאת מיסים רגרסיביים, שיפגעו בשכבות החלשות ובמעמד הביניים.

• בנייר זה אנו מציעים עקרונות מימוניים, שלאורם יש לעצב את חבילת ההתאמות הפיסקליות. בנוסף, אנו מציעים הצעה קונקרטית לחבילת מיסוי, שתממן את הגידול בהוצאות הממשלה הקבועות, תחזיר את ישראל לתוואי חוב-תוצר יורד ותצמצם את רמות אי-השוויון הגבוהות הקיימות בישראל.

עקרונות לגיבוש חבילת ההתאמות הפיסקליות

• הטלת מיסים עדיפה על קיצוצים – בעת משבר כלכלי, הפגיעה הנוספת הנגרמת כתוצאה מקיצוץ בהוצאות חמורה יותר מזו הנגרמת מהטלת מיסים.

• אסור לפגוע בשירותים החברתיים – קיצוץ בהוצאות האזרחיות יפגע בשירותים החברתיים, שנחשפו בחולשתם אחרי ה-7 באוקטובר ונמצאים בתהליך שחיקה איטי. בשעה זו, השירותים החברתיים זקוקים להגדלת תקציב ולא לקיצוץ.

• לא כל מס הוא טוב – מערכת המס בישראל רגרסיבית בהשוואה למדינות אחרות, והעלאת המיסוי הרגרסיבי תפגע מאוד בשכבות החלשות ותעמיק את אי-השוויון הגבוה בישראל. לעומת זאת, מיסים ישירים המתוכננים היטב יכולים להגביר את הפרוגרסיביות של המערכת, לתקן כשלי שוק ולצמצם את אי-השוויון.

חלופות פורום ארלוזורוב להעלאת מיסים

• ההצעה האלטרנטיבית שאנו מציעים מתמקדת במיסוי של השכבות הגבוהות, ובעיקר של המאיונים העליונים.

• בהערכה שמרנית, ההצעה שלנו תביא להגדלת הכנסות המדינה ממיסים בכ-2% תוצר (כ-36.6 מיליארד ש"ח), עם אופציה להרחבות נוספת בשנים הבאות. להלן סעיפי ההצעה.

• הטלת מס עיזבון (4 מיליארד ש"ח) – מיסוי עיזבונות הגבוהים מ-10 מיליון ש"ח. מס זה יצמצם את אי-השוויון בעושר בישראל, שהוא בין הגבוהים במערב.

• ביטול הפטור מתשלום דמי ביטוח בריאות ודמי ביטוח לאומי לבעלי הכנסות גבוהות (6 מיליארד ש"ח) – ביטול הפטור מתשלום מדמי ביטוח בריאות ודמי ביטוח לאומי לבעלי הכנסות הגבוהות מ-49 אלף ש"ח בחודש יגדיל את שיעורי המס השולי, יהפוך את מיסוי ההכנסות בישראל לפרוגרסיבי ויחזק את יכולתו של הביטוח הלאומי לענות על הצרכים הרב-שנתיים של האזרחים בישראל.

• מיסוי הרווחים הכלואים (9 מיליארד ש"ח) – לפי פרסומים בתקשורת, ממשלת ישראל מתכננת לתת פטור ממס בסך מיליארדים לעשירים ביותר. במקום הפטור ממס המתוכנן, אנו מציעים למסות את הרווחים הכלואים בהתאם להצעת רשות המיסים.

• העלאה רוחבית של מס הכנסה ב-1% (6.6 מיליארד ש"ח) – אנו מציעים העלאה של כלל שיעורי המס. בניגוד להעלאת המע"מ המוצעת או העלאת המדרגה התחתונה של מס הכנסה, העלאה של מס הכנסה באופן אחיד על פני כלל המדרגות ניטרלית מבחינה חלוקתית.

• העלאת מס החברות (1.9 מיליארד ש"ח) – שיעור מס החברות ירד משמעותית בעשורים האחרונים, מה שהוביל לכך ששיעורי המיסוי על פרטים גבוהים משיעורי המיסוי על חברות. במקביל, היוזמה לכינון מס חברות גלובלי פותחת פתח להעלות את שיעורי המס ללא חשש מבריחת הון. אנו מציעים העלאה הדרגתית של מס החברות (שלוש פעימות), כך שבהבשלה מלאה יגיע ל-28% (שיעור מס שיביא את המס המשולב לגובה ממוצע מדינות ה-OECD), ובהבשלה מלאה ייצר הכנסות נוספות בגובה של כ-5.8 מיליארד בשנה. 

• ביטול הפטור ממס הכנסה על שכירות למגורים (3.6 מיליארד ש"ח) – שיעורי מס ההכנסה על הכנסה משכירות נמוכים משמעותית מכל סוג הכנסה אחר. בעלי דירה המשכירים עד לסכום של 5,654 ש"ח פטורים ממס הכנסה לחלוטין, ומעל לסכום זה חייבים במס בשיעור של 10% בלבד. פטור זה מייצר אי-שוויון בין בעלי נכסים לבין אלו שאין בבעלותם דירה.

• הטלת מס רכוש על נכסי דיור (5.5 מיליארד ש"ח) – בהתאם להמלצות ה-OECD, אנו מציעים להחליף באופן הדרגתי את מערכת הארנונה במערכת שוויונית יותר המבוססת על ערך הדירות. בשלב הראשון, המס יהיה 0.1% מערך הדירה באופן שנתי. אם נאמץ את שיעור המיסוי הממוצע במדינות אירופה (0.5%), תהיה ההכנסה הנוספת בהבשלה מלאה 13.5 מיליארד ש"ח.

מבוא

המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר יצרה צורך להעלות את תקציב הביטחון ולהקצות תקציבים משמעותיים לשיקום אזורי הצפון והדרום שנפגעו במלחמה. על אף שעלויות המלחמה הן מטבען זמניות, יש לייצר מקורות הכנסה על מנת לממן את תוספת ההוצאות הקבועה.

לפי הסקירה האחרונה שהוציאה חטיבת המחקר של בנק ישראל ביולי 2024 (בנק ישראל, 2024א), על מנת שהגירעון המבני לא יגדל והחוב הלאומי לא יתבדר, יש לבצע התאמות בתקציב המדינה בסך של כ-30 מיליארד ש"ח בשנה (כ-1.5% תוצר), החל משנת התקציב 2025. לפי הערכות הבנק לגבי המדיניות הצפויה, כ-18 מיליארד (60%) יגיעו מגביית מיסים בצד ההכנסות ו-12 מיליארד (40%) יגיעו מקיצוצים בצד ההוצאות. לעומת זאת, ייתכן שבמשרד האוצר מכוונים לסכום גבוה יותר, של כ-55 מיליארד ש"ח שנדרש להתאמות (דורי, 2024א).

הצעות משרד האוצר[1], ובראשן הקפאת הקצבאות, הקפאת השכר במגזר הציבורי, קיצוץ בקצבאות הילדים והעלאת מדרגת המס התחתונה מ-10% ל-14%, הן הצעות רגרסיביות, שיפגעו בעיקר במעמדות הנמוכים (ארלוזורוב, 2024א; דורי, 2024ב; פילוט, 2024; רקובר, 2024). כמו כן, קיצוץ נוסף בשירותים האזרחיים יעמיק עוד יותר את הפגיעה בשירותים, שנשחקים כבר שנים ארוכות ונזקקים להגדלת תקציביהם בעקבות המלחמה (בן בשט ואח', 2024).

מטרת נייר זה היא לבחון ולהציע חלופות שיאפשרו להגדיל את הכנסות המדינה באופן משמעותי ובר-קיימא אל מול האתגרים, אך תוך צמצום אי-השוויון, שהוא מהגבוהים במדינות המפותחות.

עקרונות לגיבוש חבילת ההתאמות הפיסקליות

נשרטט להלן שלושה עקרונות מנחים, שעליהם מתבססת הצעתנו.

1. העלאת מיסים עדיפה על קיצוצים

בעת משבר כלכלי שמוביל לגידול בגירעון, מדינות יכולות לבחור להעלות מיסים או לקצץ בהוצאות הקיימות. ג׳וזף שטיגליץ, חתן פרס נובל לכלכלה, טוען כי קיצוץ בהוצאות מוביל לפגיעה קשה יותר בכלכלה בהשוואה להעלאת מיסים (Stiglitz and Orszag, 2003). הסיבה לכך היא שקיצוצים וצמצום תשלומי העברה למשפחות בעשירונים הנמוכים גורמים לירידה חדה בצריכה ומאיטים את הפעילות הכלכלית. לעומת זאת, מיסוי העשירונים העליונים נוטה לצמצם את החסכונות ואינו פוגע בהוצאות. כלומר, קיצוצים תקציביים פוגעים יותר בתוצר המקומי בהשוואה להעלאות מיסים. בנוסף, משבר כלכלי יכול להיות הזדמנות להגדלת הפרוגרסיביות של מערכת המס (Zhang, 2023). בעוד שקיצוץ בהוצאה הציבורית מגדיל לרוב את אי-השוויון במשק, אפשר להעלות מיסים באופן פרוגרסיבי כך שיקטינו את אי-השוויון.

מתוצאות מחקר אחר עולה, כי קיים הבדל בהשפעות הכלכליות של הגדלת המיסוי והקטנת ההוצאה הציבורית בין תקופות של משבר לתקופות של גאות. נמצא כי במצב רגיל (לא משברי), המכפיל הקיינסיאני[2] של הוצאות הממשלה גבוה רק במעט מהמכפיל של מיסוי. כלומר, ההשפעה של הפחתת מיסים או הגדלת ההוצאות על הצמיחה הכלכלית דומה. לעומת זאת, במצבי משבר, המכפיל של הוצאות הממשלה גדל עוד יותר ועולה מעל 1, בעוד שהמכפיל של המיסוי קטן ונשאר מתחת ל-1 (Gechert and Rannenberg, 2018). כלומר, העלאת מיסים במצבי משבר תשפיע באופן שלילי פחות על הכלכלה בהשוואה לקיצוץ בהוצאות. כך, קיצוץ בהוצאות הממשלה בתקופות של משבר עשוי להוביל דווקא לגידול ביחס החוב לתוצר (מכיוון שהתוצר קטן בקצב גבוה יותר מקצב הקיטון של החוב).

לבסוף, מכיוון שבתקופת משבר המכפיל הקינסייאני של ההוצאה הממשלתית גדול מ-1, הגדלת ההוצאה יכולה אף להוות כלי מימוני לטווח הארוך. כלומר, הגדלת ההוצאה תוביל לצמיחה הגדולה מההוצאה ובכך תיצור הכנסה (קולרמן, 2020). אולם איננו כוללים מדיניות זו בנייר הנוכחי, מכיוון שהוא עוסק במענה לתחזית של בנק ישראל, שאינה כוללת גידול בהוצאות.

2. המיסים בישראל נמוכים והשירותים האזרחיים בתת-תקצוב

באיור 1 מוצג הפער בהוצאה האזרחית בין ישראל למדינות העולם. ההוצאה האזרחית בישראל נמוכה מאוד, והפער בשיעורי ההוצאה האזרחית, נכון לשנת 2022, עמד על כ-10 נקודות אחוז תוצר (כ-170 מיליארד ש"ח בשנה). את המשמעות של ההוצאה האזרחית הנמוכה חווים תושבי ישראל באופן יומיומי: מסגרות הרווחה נמצאות בקריסה; ההישגים של מערכת החינוך הולכים ומתדרדרים; תקופות ההמתנה במערכת הבריאות הולכות ומתארכות; ועוד (להרחבה ראו בן בשט ואח', 2024). בנוסף, השכר במגזר הציבורי נשחק בהשוואה למגזר הפרטי, באופן שמייצר חוסר יכולת לגייס כוח אדם איכותי, מה שפוגע עוד יותר באיכות השירותים האזרחיים במדינה (לן ובן בשט, 2023).

תת-התקצוב של השירותים האזרחיים אינו תוצאה של הוצאה ביטחונית גבוהה מאוד בהשוואה למדינות מפותחות אחרות (בשנת 2022 עמדה ההוצאה הביטחונית בישראל על כ-5% תוצר, בעוד שממוצע ה-OECD עמד על כ-1.5% תוצר). מצב זה לא צפוי להשתנות, גם עקב ההערכה כי ההוצאה הביטחונית תעלה באופן קבוע לאחר סיום המלחמה. גם אם מתחשבים בהוצאה הביטחונית הגדולה יחסית של ישראל, ההוצאה האזרחית עדיין נשארת נמוכה מאוד בהשוואה בינלאומית (בן בשט ובן-צור, 2023).

איור 2 מציג את ההכנסה הציבורית הכוללת בישראל ובמדינות ה-OECD. בעוד שההכנסה הציבורית הכוללת הממוצעת ב-OECD עומדת על 41.3% תוצר, בישראל היא רק 36.4% תוצר. כלומר, החלק מהתוצר שמממן את פעילות הממשלה בישראל נמוך בכ-5% תוצר בהשוואה למדינות המפותחות, ערך שבמונחי תוצר של שנת 2023 עמד על כ-93.5 מיליארד ש"ח.

3. המיסוי בישראל רגרסיבי ורמות אי-השוויון גבוהות

את סוגי המס שמדינות מטילות אפשר לחלק לשתי קטגוריות: מיסוי ישיר ומיסוי עקיף. המיסוי הישיר הוא מס הנלקח ישירות ממשקי הבית (למשל, מס הכנסה) ואינו עובר דרך גורם שלישי. מס ישיר הוא ברובו פרוגרסיבי ומצמצם אי-שוויון. לעומתו, מס עקיף הוא מס שנלקח באופן עקיף, על ידי גורם שלישי, ממשקי הבית (למשל, מע"מ). מס זה נחשב לרגרסיבי (כלומר, מס הפוגע יותר במשקי בית עם הכנסה נמוכה יחסית), מכיוון שכלל האוכלוסייה משלמת את אותו סכום שקלי כמס, בלי קשר לרמת ההכנסה.  

באיור 3 אנו רואים את שיעור המס העקיף מסך הכנסות הממשלה ממיסים. כפי שאפשר לראות, ישראל ממוקמת גבוה. כלומר, בישראל המיסים העקיפים מהווים חלק גבוה מסך הכנסות הממשלה ממיסים בהשוואה למדינות ה-OECD. לפי ניתוח של משרד האוצר, המיסים העקיפים מגדילים את מדד ג'יני לאי-שוויון בהכנסות בישראל[3]  בכ-2.9 נקודות אחוז, מ-34.1 ל-37.8 (דוח הכנסות המדינה, 2024).

בחינה של המיסים הישירים בלבד מעלה, כי הפרוגרסיביות של מערכת המס בישראל נמוכה משמעותית בהשוואה למדינות מפותחות אחרות, ולכן האפקטיביות שלה בצמצום אי-השוויון בהכנסות היא נמוכה, לבטח בהתבסס על רמות אי-השוויון הגבוהות מלכתחילה בישראל (בר-חיים, 2024; ליפשיץ, כהן-רביב ואזארי-ויזל, 2024). כלומר, לא רק שישראל מסתמכת על מיסים עקיפים שמגדילים את אי-השוויון בשיעורים גבוהים יותר ממדינות מפותחות אחרות, גם המיסים הישירים שהיא גובה מצמצמים את אי-השוויון פחות מאשר במדינות אחרות. כמו כן, הצעת משרד האוצר כוללת בתוכה, בין השאר, הוספה של מיסוי רגרסיבי, שצפוי להגדיל עוד יותר את אי-השוויון במשק (ארלוזורוב, 2024א; דורי, 2024ב).

בדיונים לקראת בניית תקציב המדינה לשנת 2025, משרד האוצר ושר האוצר סמוטריץ' דנים בכמה הצעות, ביניהן הקפאת הקצבאות, שכר המינימום, מדרגות מס הכנסה והשכר במגזר הציבורי, ביטול הפטור ממע"מ באילת והעלאת מס הכנסה לעניים ביותר, כלומר, ביטול מדרגת המס התחתונה של 10%, כך שגם העניים ביותר ייאלצו לשלם מס בגובה של 14% (ארלוזורוב, 2024א; ארלוזורוב 2024ב; דורי, 2024ב). הצעות אלו פוגעות בלב השירותים האזרחיים ומעמיקות את אי-השוויון. הקפאת הקצבאות ושכר המינימום, ביטול הפטור ממע"מ באילת וביטול מדרגת המס התחתונה הן רפורמות רגרסיביות הפוגעות בחלשים ביותר. ההשפעה של הקפאת מדרגות המס מורכבת יותר, אולם היא אינה תוכנית לטווח ארוך, מכיוון שאם מדרגות המס ייוותרו קבועות בזמן שהכלכלה, ויחד איתה השכר, יצמחו, יותר ויותר פרטים יעלו מעל מדרגות המס השונות, עד כי במצב קיצון כלל האוכלוסייה תשלם שיעור מס הזהה למדרגה הגבוהה ביותר. הקפאת השכר במגזר הציבורי תפגע עוד יותר ביכולת לגייס עובדים איכותיים, ובכך תפגע עוד יותר בשירותים שיינתנו לציבור, שירותים שכבר היום נמצאים בעומס רב בשל תת-תקצוב מתמשך.  

חלופות פורום ארלוזורוב להעלאת מיסים

על בסיס העקרונות והניתוח שהצגנו, אנו משרטטים שלושה קווים מנחים לחבילת התאמות פיסקליות:

א. ההתאמות הפיסקליות צריכות להתבסס על העלאות מיסים, מכיוון שבעת משבר כלכלי הפגיעה הכלכלית עקב העלאת מיסים קטנה יותר בהשוואה לקיצוץ בהוצאות.

ב. ההתאמות הפיסקליות הנדרשות בעקבות המלחמה לא יכולות להתבסס על קיצוץ בשירותים האזרחיים, מכיוון שאלו היו בתת-תקצוב כרוני עוד בטרם פרצה המלחמה.

ג. ככל שאנו נדרשים להעלות מיסים, יש להתבסס על העלאת מיסים ישירים, ולתכנן אותם כך שיחזקו את הפרוגרסיביות של מערכת המס ויצמצמו את רמות אי-השוויון הגבוהות בישראל.

על בסיס שלושה קווים מנחים אלה, אנו מציעים להלן את חלופות פורום ארלוזורוב להעלאת מיסים.

1. הטלת מס עיזבון: הכנסה צפויה של כ-4 מיליארד ש"ח בשנה

נכסיו של אדם שנפטר נקראים עיזבון והם מחולקים ליורשיו החוקיים. מס עיזבון הוא מס המוטל על העיזבון, והוא מהווה שיעור מסוים מתוך סך העיזבון. מס עיזבון משולם על ידי היורשים למדינה טרם חלוקתו להם. מס ירושה הוא מס דומה, שבחלק מהמדינות מונהג במקום או בנוסף למס עיזבון. ההבדל בין שני סוגי המיסים הוא בכך שמס ירושה ממסה את היורשים עצמם, בנפרד זה מזה, ובהתאם לחלק העיזבון שהם ירשו, ולא את סך העיזבון לפני חלוקתו ליורשים. כמו כן, במס ירושה נהוג למסות יורשים שונים בשיעורים שונים בהתאם לרמת הקרבה לנפטר.

מס ירושה ומס עיזבון הם מיסים פרוגרסיביים, הנחשבים לבעלי השפעות שליליות מינוריות על הכלכלה בהשוואה למיסים אחרים. כיום אין בישראל מס עיזבון או מס ירושה, זאת למרות שמרבית מדינות ה-OECD מנהיגות לפחות אחד ממיסים אלו (24 ממדינות ה-OECD), והוא נכלל בהמלצות ה-OECD (OECD, 2021). אנו ממליצים להנהיג מס עיזבון ולא מס ירושה, מפני שבניגוד למס ירושה, מס עיזבון ממסה את כלל העיזבון יחד, עוד בטרם עברה הירושה, ולא את היורשים עצמם בנפרד, אחרי קבלת הירושה[4]. בכך הוא מצמצם את היכולת לבצע תכנון מס בעת חלוקת העיזבון (למשל, באמצעות הורשה למספר גדול של יורשים).

במדינות ה-OECD, שיעור המס הממוצע ליורש מקרבה ישירה הוא 21% וליורשים אחרים הוא 36%[5], כאשר הרף התחתון הממוצע של גובה העיזבון שעליו חל המס עומד על כ-7.4 מיליון ש"ח (בשווי כוח קנייה, PPP, Parity Power Purchasing).  שיעור ההכנסה הממוצע ממס ירושה במדינות ה-OECD הוא 0.25% תוצר (שבע, 2022). לפי מחקר שערך אופק-שני (2020), החלת מס עיזבון בשיעור של 25% וברף תחתון של 10 מיליון ש"ח, תניב למדינה כ-0.2%-0.3% תוצר בשנה. מרכז המידע והמחקר של הכנסת (שבע, 2022) ערך חישוב של הכנסות המדינה הצפויות ממס עיזבון בשיעור של 15% עבור עיזבונות הגדולים מ-10 מיליון ש"ח, ומצא כי מס זה יניב 0.42% תוצר בשנה (שבע, 2022).

מכיוון שהמטרה אינה למסות את היורש הממוצע אלא את המאיונים העליונים, אנוממליצים להטיל מס עיזבון על עיזבונות שמעל 10 מיליון ש"ח, ולהתחיל ברמת מיסוי נמוכה בהשוואה ל-OECD –  15%. מס זה צפוי להביא להכנסות שנתיות של כ-4 עד 8 מיליארד ש"ח[6].

2. ביטול הפטור מדמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות לבעלי הכנסות גבוהות: הכנסה צפויה של כ-6 מיליארד ש"ח בשנה

עבור שכירים בישראל, שיעור ההפרשה לדמי ביטוח לאומי ולדמי ביטוח בריאות מתוך השכר ברוטו עומד על 3.5% עבור שכר חודשי הנמוך מ-7,522 ש"ח[7] ו-12% עבור חלק השכר הגבוה מ-7,522 ש"ח ועד תקרה של 49,030 ש"ח. בנוסף, המעסיק משלם 3.55% ו-7.6% מהשכר, בהתאמה. כלומר, סך התשלום לדמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות עומד על 7.05% עבור שכר נמוך ו-19.6% עבור השכר שעד לתקרת התשלום. מכאן ברור, כי בעלי הכנסות גבוהות (מעל 49,030 ש"ח בחודש) אינם נדרשים בתשלום עבור הכנסות העוברות את התקרה (חוק הביטוח הלאומי)[8].

תקרת התשלום של דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות בעייתית משתי סיבות. ראשית, מדובר למעשה בפטור ממס המיועד למשקי בית בעלי הכנסה גבוהה מאוד, כאשר התקרה רלוונטית רק לכ-2% מהעובדים, ובעיקר לאחוזון העליון של העובדים (גילת, דניאלי ולבנטר, 2024; רז-דרור וכהן, 2024). שנית, הפטור יוצר מבנה מיסוי רגרסיבי ומעוות, כאשר בעלי הכנסות גבוהות משלמים שיעורי מס שולי נמוכים יותר מבעלי הכנסות נמוכות. כך, שיעור המס השולי הכולל (מס הכנסה, דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות) עומד על 47% עבור בעלי הכנסה חודשית של 22 עד 46 אלף ש"ח ומגיע עד 59% עבור בעלי הכנסה של 46 עד 49 אלף ש"ח, אולם הוא יורד באופן חד ל-47% מעל תקרת התשלום (49 אלף ש"ח). כך, בעלי הכנסות חודשיות של בין 49 ל-60 אלף ש"ח משלמים מס שולי כולל של 47% בלבד, ובעלי הכנסה חודשית הגבוהה מ-60 אלף ש"ח משלמים שיעור מס שולי כולל של 50% בלבד, בעוד שבעלי הכנסות הנמוכות יותר מגיעים למס שולי של עד 59%. במילים אחרות, שיעור המיסוי השולי על הכנסה חודשית שבין 22 ל-49 אלף ש"ח, שהם עשירונים 6 עד 10[9], גבוה משמעותית משיעור המיסוי המוטל על בעלי הכנסות חודשיות הגבוהות מ-49 אלף ש"ח.

לבסוף, מנקודת המבט של הכנסות המדינה, כשבוחנים את המס הכולל, כלומר המס המוטל על העובדים בתוספת הפרשות המעסיק לביטוח לאומי (הקו הכחול באיור 4), אנו רואים הפרשים גדולים עוד יותר בין המס השולי המשולם על ידי בעלי הכנסה בינונית לבין זה המשולם על ידי בעלי הכנסה גבוהה. מכך עולה, שאף בעלי הכנסה ממוצעת של 16 עד 22 אלף ש"ח בחודש משלמים שיעור מס שולי גבוה מזה של בעלי ההכנסות הגבוהות ביותר - 50.06% מס שולי כולל, ובעלי הכנסה חודשית של 46 עד 49 אלף ש"ח משלמים שיעור מס שולי העומד על 66.6%, וזאת בעוד ששיעור המס השולי להכנסות של 60 אלף ש"ח ומעלה עומד על 50% בלבד.

ביטול תקרת התשלום יושם כבר פעמיים בעת משברים כלכליים, כאשר ממשלת ישראל נדרשה להגדיל את הכנסתה: בשנת 2002, כחלק מתוכנית "חומת מגן כלכלית" של ממשלת אריאל שרון ושר האוצר סילבן שלום, בוטלה תקרת התשלום לדמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות; ובשנת 2009, בעקבות המשבר הכלכלי הגלובלי, הוחלט להעלות את תקרת התשלום לפי 10 מהשכר הממוצע (המוסד לביטוח לאומי, 2003, 2011). שינויים אלו, על אף שהיו זמניים וחוקקו כהוראת שעה, סייעו בהגדלת הכנסות המדינה ותרמו לפרוגרסיביות של המערכת[10]. נציין כי בשתי תקופות קצרות אלו, הכנסות המוסד לביטוח לאומי מהגדלת התקרה או מביטולה הועברו בדרך עקיפה לאוצר המדינה, תוך פגיעה מסוימת בעצמאות המוסד לביטוח לאומי (קורא, 2019). לכן, אנו מציעים שכלל ההכנסות מביטול התקרה ייכנסו ישירות לקופת המוסד לביטוח לאומי ולמערכת הבריאות (בהתאם לאחוזי ההפרשה), ויוקדשו להוצאות השיקום של שתי מערכות חיוניות אלו. ככל שכלל ההכנסות של המוסד לביטוח לאומי גבוהות מהגידול בהוצאות המוסד, אפשר להשתמש במנגנון המלווה מביטוח לאומי על מנת להשתמש בכספים לצרכים אחרים, ובלבד שתובטח ריבית הולמת למוסד לביטוח לאומי שתאפשר את איזונו האקטוארי. כך, ביטול התקרה יוכל גם להזין את קרן העתודות הכספיות[11] ולדחות את המשבר בביטוח לאומי, ובכך לשמור על אופיו הביטוחי של המוסד לביטוח הלאומי (קורא, 2019).

בנוסף, משנת 2006, תקרת התשלום מוצמדת למדד המחירים לצרכן (חוק הביטוח הלאומי, 1995), ולכן נשחקה בעשור האחרון באופן ריאלי, כאשר השכר הממוצע עלה בשיעורים גבוהים יותר ממדד המחירים. כלומר, בעוד שבשנת 2012 עמדה תקרת התשלום על פי 4.8 מהשכר הממוצע, כיום היא עומדת על פי 3.7 בלבד. המשמעות היא ששיעור הולך וגדל מהעובדים ומעסיקיהם נהנים מהפטור.

הצעתנו, המוצגת באיור 4, היא לבטל את תקרת התשלום לדמי ביטוח לאומי ולדמי ביטוח בריאות, הן עבור מעסיקים והן עבור עובדים. האיור מציג את שיעורי המס לשכירים, אך הכוונה היא לבטל את תקרות התשלום לדמי ביטוח לאומי ולדמי ביטוח בריאות גם עבור הכנסות שאינן מיגיעה אישית ועבור הכנסות מעסק (שבהן קיימת תקרת תשלום דומה). הכפלת התקרה בשנת 2010 הביאה להגדלת הכנסות המקבילה ל-3.5 מיליארד ש"ח שנתיים במונחי שנת 2023 (הביטוח הלאומי, 2011; וחישובי המחברים). בהערכה שמרנית, אנו אומדים כי ביטול התקרה במתכונת המוצעת יביא לגידול בהכנסות המדינה של כ-6 מיליארד ש"ח בשנה (כ-4.44 מיליארד ש"ח למוסד לביטוח לאומי וכ-1.56 מיליארד ש"ח למערכת הבריאות הציבורית).

3. מיסוי הרווחים הכלואים: הכנסה צפויה של כ-9 מיליארד ש"ח בשנה

בישראל נהוגה שיטת מיסוי דו-שלבית לחברות, שבה בשלב הראשון ממוסים רווחי החברות במס חברות (שעומד כיום על 23%), ובשלב השני בשלב חלוקת הדיווידנד (25% לבעל מניות לא מהותי ו-30% לבעל מניות מהותי[12]). כך, שיעור המס הכולל לרווחי חברות דומה לשיעור המס השולי החל על יחידים בעלי הכנסה גבוהה. עם זאת, חברות יכולות לבחור שלא לחלק את הרווחים שלהן ובכך להימנע מתשלום המס. לפי הערכות רשות המיסים, נכון לשנת 2021 היו כ-700 מיליארד ש״ח של רווחים לא מחולקים (רז-דרור וימיני, 2024). בעבר, ממשלת ישראל עודדה את חלוקת הרווחים באמצעות מתן פטור חלקי ממס. גישה זו, שיש הדוגלים בה גם היום (ארלוזורוב, 2024ג; איגוד לשכות המסחר, 2023), מהווה מתן פטור לחברות ולאנשים העשירים ביותר במשק (מבקר המדינה, 2020). כמו כן, שיטה זו הוכיחה את עצמה כזמנית בלבד ופגעה ברווחים בשנים שלאחר מכן (משרד האוצר, 2024).

הצעת האוצר הנוכחית היא להטיל מס בגובה של 2% על רווחים שאינם מחולקים, וכן לבצע שינויים נוספים אשר יפחיתו את התמריצים להימנע מחלוקת דיווידנדים. לפי הערכת האוצר, הצעה זו צפויה להביא לעלייה בגבייה של כ-6-5 מיליארד ש"ח בשנה (ארלוזורוב, 2024ג; משרד האוצר, 2024). עם זאת, הערכות רשות המיסים לגבי ההפסד בגבייה כתוצאה מרווחים שאינם מחולקים עומדות על כ-9 מיליארד ש"ח בשנה[13] (רז-דרור וימיני, 2024), וההערכות של המועצה הלאומית לכלכלה (2014) עמדו לפני כעשור על כ-15 מיליארד ש"ח בשנה[14]. אנו מציעים להשתמש בסמכות רשות המיסים הקבועה בסעיף 77 לפקודת מס הכנסה (פקודת מס הכנסה, 1961), תוך ביצוע תיקוני חקיקה נוספים, ככל שנדרשים, ולממש את פוטנציאל הגבייה של הרווחים הכלואים, תוך התייחסות הן לחברות אחזקה ולחברות משלח יד והן לחברות מסוגים נוספים, בהתאם להמלצות רשות המיסים (רז-דרור וימיני, 2024). כאמור, ההערכה לתוספת ההכנסות השנתית עומדת על כ-9 מיליארד ש"ח.

4. העלאה רוחבית של מדרגות מס הכנסה ב-1%: הכנסה צפויה של כ-6.6 מיליארד ש"ח בשנה

מס הכנסה הוא מס שכל אדם משלם על הכנסותיו, בין אם משכר, מעסק, מדיווידנד וכדומה. מכיוון שככל שההכנסה גבוהה יותר המס השולי גדל, מס זה הוא מס פרוגרסיבי. כלומר, הוא מצמצם את פערי השכר ואת אי-השוויון הכלכלי. בישראל שיעורי מס ההכנסה נמוכים בהשוואה למדינות ה-OECD ברוב רמות ההכנסה (OECD, 2024a), ועל כן מתבקש להגדיל את שיעורי מס ההכנסה. אנו מציעים להעלות באופן רוחבי את כל מדרגות מס ההכנסה ב-1%. בהערכה שעשה יובל אופק-שני (2020), הוא מצא כי העלאה זו של המס תגדיל את הכנסות המדינה בכ-5 מיליארד ש"ח בשנה, נכון ל-2020. בהתאמה ל-2023, הכנסות המדינה מצעד זה צפויות לגדול בכ-6.6 מיליארד ש"ח.

5. העלאת מס חברות: הכנסה צפויה של כ-1.9 מיליארד ש"ח בשנה

מס חברות הוא מס המוטל על הרווח של חברות עסקיות. שיעור מס החברות בישראל ירד מ-61% בראשית שנות ה-80 ל-36% בשנת 2003 ועד ל-23% ב-2018, שהוא שיעור המס שחל עד היום (2024) (בנק ישראל, 2024ב). רמת מס זו נמוכה מעט מממוצע ה-OECD (24%). לצד מס החברות  מושת על בעלי המניות גם מס דיווידנדים. על כן, נכון להסתכל על המס המשולב המוטל על חברות (מס חברות + מס דיווידנדים). בעוד שברוב המדינות מס הדיווידנדים הוא מס אחיד (כלל הדיווידנדים מחויבים באותו שיעור מס), בישראל יש שני סוגי מיסוי לדיווידנדים: דיווידנדים של בעלי מניות שאינם מהותיים (כלומר אינם מקבלי החלטות בחברה), אשר ממוסים ב-25%, ודיווידנדים של בעלי מניות מהותיים (בעלי קול בקבלת החלטות בחברה), הממוסים ב-30%. כמו כן, חל מס יסף בגובה 3%, שבו ממוסים בעלי הכנסות של מעל 720 אלף ש"ח.

נכון לשנת 2024, השיעור המשולב של מס חברות ומס דיווידנדים נמוך משמעותית משיעורי המס השולי המרביים על הכנסה פרטית (PIT, Personal Income Tax), מה שמהווה תמריץ להתאגד כחברה ולהתחמק מתשלום המס (מבקר המדינה, 2020). זאת ועוד, עקב מנגנונים שונים לעידוד השקעות הון, שיעור מס החברות האפקטיבי נמוך עוד יותר, ועמד בשנת 2023 על 21.5% בלבד (OECD, 2024b). תופעה זו מפרה את עקרון השקילות המיסויית, הדורש להשוות בין שיעור המס השולי שמשלמות חברות לשיעורי המס המוטלים על הכנסה פרטית, ומונע תמריצים לשינוע כספים ולתכנון מס (רז-דרור וימיני, 2024).

חשוב לציין, שבעשורים האחרונים ירדו שיעורי מס החברות בעולם המפותח כתוצאה מ"מרוץ לתחתית". בדינמיקה זו, מדינות מתחרות על השקעות הון באמצעות הצעת שיעורי מס נמוכים[15], אולם  הירידה אינה כוללת את כל המדינות המפותחות, ועדיין יש שונות גדולה מאוד בין מדינות. כך, יש מדינות מפותחות בעלות תוצר לנפש גבוה, המנהיגות שיעורי מס משולב גבוהים בהשוואה לישראל (איור 5).

פוטנציאל ההכנסות ממס החברות, שאנו רואים שהוא קיים לפי המצב במדינות אחרות, יחד עם הצורך לצמצם את בעיית השקילות המיסויית, הם סיבות חשובות להעלות את מס החברות בישראל. אנו מציעים לתקן את העיוות שנוצר כתוצאה משיעורי המיסוי הנמוכים יותר על חברות בהשוואה למס ההכנסה המוטל על יחידים, ולהעלות את מס החברות במתווה מדורג עד לרמה שתביא את שיעור המס המשולב לבעלי מניות לא מהותיים לממוצע ה-OECD. כלומר, עלייה עד לרמה של 28%, מהלך שיוביל למס משולב של 46% לבעלי מניות לא מהותיים, 51.8% לבעלי מניות מהותיים ותוספת של 3% מס יסף על הכנסות הגבוהות מ-720 אלף ש"ח (OECD, 2023a). בסופו של דבר, העלאה של 5 נקודות אחוז במס החברות צפויה להביא לעלייה בגבייה של כ-5.8 מיליארד ש"ח[16] במונחי תוצר 2023. אנו מציעים להעלות את המס באופן מדורג על פני שלוש שנים, כך שבכל שנה ההכנסות ממיסים צפויות לגדול בכ-1.9 מיליארד ש"ח, ובהבשלה מלאה יניב המס 5.8 מיליארד ש"ח במונחי 2023 (0.3% תוצר)[17].

6. ביטול הפטור ממס הכנסה על השכרת דירות: הכנסה צפויה של כ-3.6 מיליארד ש"ח בשנה

הכנסות של משקי בית מהשכרת דירות מחויבות במס הכנסה, אולם למס זה יש כמה החרגות ופטורים. ראשית, משקי בית שהכנסתם משכירות נמוכה מ-5,654 ש"ח בחודש (נכון ל-2024) זכאים לפטור מתשלום מס הכנסה בגין הכנסה זו. שנית, בעלי דירות השוכרים דירה ומשכירים דירה אחת, יכולים לנכות את שכר הדירה שהם משלמים עד סכום של 7,500 ש"ח בחודש, ועל שאר ההכנסה מהשכרה לשלם מס מלא לפי מדרגות מס שלא מיגיעה אישית (טבלה 3). שלישית, בעלי דירה שלהם הכנסה חודשית מהשכרה בסכום של בין 5,654 ש"ח ל-11,308 ש"ח (נכון ל-2024), יכולים לקבל פטור חלקי מתשלום מס בהתאם לנוסחה המתחשבת בסכום הנמצא מתחת לתקרה. רביעית, כל בעל דירה שאינו זכאי לפטור יכול לבחור לשלם על כל ההכנסה החודשית מהשכרה 10% מס במקום לשלם לפי מדרגות המס מהכנסה שאינה מיגיעה אישית.

מצב זה יוצר פער גדול בין שיעורי מס ההכנסה המוטלים על הכנסה מהשכרת דירות לשיעורי מס ההכנסה על עבודה, כאשר שיעור המס השולי המרבי על הכנסה מעבודה עומד כיום על 50%, בעוד שעל אותו גובה של הכנסה מהשכרת דירה אפשר להיות ממוסים במדרגה המינימלית של 10%.

אנו מציעים לבטל את המסלול שבו משלמים 10% מס על כל ההכנסה מהשכרת דירה, לבטל את הפטור מתשלום מס הכנסה על הכנסות מהשכרת דירה הנמוכות מהתקרה של 5,654 ש"ח ולבטל את הפטור החלקי. כך, ההכנסות מהשכרת דירה ימוסו לפחות במדרגה המינימלית של הכנסה שאינה מיגיעה אישית, העומדת נכון להיום על 31%. הצעות אלה מתיישבות עם המלצות ה-OECD לאכוף את חובת הדיווח על השכרת דירה ותשלום מס הכנסה לפי מדרגות המס החלות על הכנסה שלא מיגיעה אישית (OECD, 2023b).

ביטול פטור זה מעלה חשש לעומס על משקי בית מוחלשים המתפרנסים משכר דירה. בחישוב שעשינו על בסיס סקר ההוצאות וההכנסות של הלמ״ס, מצאנו כי קיים מספר מצומצם של משקי בית[18] שהם בעלי הכנסה נמוכה שרובה מהשכרת דירה (וכן שהם אינם מעל גיל 60[19]). אנו מעריכים כי גם אם יוחלט לפטור משקי בית אלו מתשלום המס, המדינה תאבד הכנסה של לכל היותר כ-500 מיליון ש"ח בשנה.

אנו מעריכים באופן שמרני כי הכנסה שנתית מהטלת מס על כל ההכנסות מהשכרת דירה, ללא פטורים כלשהם, תעמוד על כ-5.4 מיליארד ש"ח[20]. מכיוון שאנו ממליצים לשמור על הפטור מתשלום מס למשקי בית בעלי הכנסה נמוכה מאוד, ומכיוון שיש כבר הכנסות למדינה מהמיסוי הקיים על הכנסה מהשכרת דירה (כ-1.3 מיליארד ש"ח[21]), אנו מעריכים כי התוספת השנתית ממס זה לא תפחת מ-3.6 מיליארד ש"ח. יש לציין, כי ככל הנראה מדובר בהערכת חסר משמעותית[22].

7. הטלת מס רכוש על דיור: הכנסה צפויה של כ-5.5 מיליארד ש"ח בשנה

מס רכוש הוא מס שמוטל על בעלי רכוש פיזי, בעיקר דירות מגורים. דוגמה למס כזה בישראל היא הארנונה. ברוב המדינות, ובשונה מישראל, מס זה מוטל על בעלי הנכס ולא על המתגוררים בו, הוא מוערך לפי שווי הבית ולא לפי אזור המגורים והשטח הבנוי בלבד, והוא תלוי בשומה המעריכה את שווי הנכס ולא בהחלטה מוניציפלית. במסמך ההמלצות של ה-OECD לישראל, הכותבים מציינים כי בישראל הארנונה למגורים נמוכה מאוד, וממליצים לשנות את השיטה, כך שהארנונה תהיה מבוססת על שווי הדירה, ולמעשה תוחלף במס רכוש (OECD, 2023b). מכיוון שבמדינות שונות המיסוי מגיע לרשויות שונות, בכל שינוי בארנונה חשוב לקחת בחשבון את גובה הסכום והאופן שבו ההכנסות מגיעות לרשויות, ולהבין מה הדרך הטובה ביותר ליצור שינוי תוך שמירה על תקבולי העיריות ושיפורם.

בספרות המחקרית נמצא, כי מס רכוש מגדיל את היצע הדיור בכך שהוא יוצר תמריץ עבור משקי בית מבוגרים, שבהם אין ילדים המתגוררים בבית, לעבור לנכס זול יותר לאחזקה. כך, מס רכוש מעודד ניידות בין-דורית, מקל על משבר הדיור ומאפשר לצעירים רבים יותר נגישות לדירה (Coven et al., 2024). בנוסף, שיטת הארנונה הנוכחית בישראל יוצרת, בין השאר, אי-שוויון בין משקי בית עשירים לעניים, מכיוון שבחלק מהיישובים המבוססים שיעורי הארנונה נמוכים משמעותית מיישובים חלשים הזקוקים להכנסות ממס זה. בנוסף, מנגנון גבייה שמבוסס על שווי הנכסים יכול לפתור את בעיית התושב הגרעוני במועצות המקומיות, בעיה הנוצרת מכיוון שהארנונה למגורים נמוכה בהרבה מהארנונה לעסקים, וכך נוצר תמריץ לערים לתעדף עסקים על פני מגורים. כלומר, תוספת של תושבים על פני עסקים מפחיתה את הכנסות העירייה (המועצה הלאומית לכלכלה, 2021). שינוי במיסוי כפי שאנו מציעים כאן ייצר תמריץ לרשויות לעודד השקעות שמגדילות את רווחת התושבים, כמו פארקים ושירותי ניקיון (ובכך מעלות את שווי הנכסים ומביאות לעלייה בהכנסות הרשויות המקומיות).

באירופה נהוג למסות בעלות על נכס בכ-0.5% מערכו בכל שנה (Mengden, 2023), ובארה"ב נהוג למסות בכ-1% מערך הנכס (Yushkov, 2023). אנו ממליצים להחיל, בתהליך הדרגתי, מס רכוש שיגיע בהבשלה מלאה ל-0.5%, בדומה למדינות אירופה, וזאת בנוסף לחשיבה מחדש על מאפייני מס הארנונה הקיים, מתוך כוונה להחליפו בעתיד במס רכוש, ובפרט תוך בנייתו כך שיצמצם את הפער המשמעותי שקיים כיום בין ארנונה למגורים לארנונה לעסקים (בהתאם להמלצות ה-OECD). אנו מעריכים את שווי הדירות בבעלות משקי הבית בכ-5.5 טריליון ש"ח[23]. כלומר, מס בשיעור של 0.5% יניב הכנסות של 27.5 מיליארד ש"ח  בשנה (בהשוואה להכנסות של כ-14 מיליארד ש"ח מארנונה בשנת 2022).

על מנת להחיל מס זה בישראל יש ליצור מנגנון יעיל המבוסס על למידה מתהליכים דומים בעולם. בפרט, אנו מזהים שני קשיים עיקריים בהחלת מס זה בישראל. ראשית, החלפת מס הארנונה במס רכוש תהיה תהליך מורכב, הדורש שמירה על ההכנסות המוניציפליות המתקבלות כיום מארנונה, ומעבר הדרגתי למס רכוש על מנת שלא להשית מיסים גבוהים ופתאומיים על משקי הבית. לפני ביצוע תהליך כזה נדרש תכנון מקצועי ואחראי, דבר הדורש זמן. שנית, בניית מנגנון הגבייה תדרוש מרשות המיסים לבנות מנגנון לביצוע הערכות שווי עדכניות לכלל הדירות.

על מנת לתת מענה לשני קשיים אלה, אנו מציעים להתחיל ביישום הדרגתי של מס רכוש, וזאת במקביל לשינויים מקבילים בארנונה למגורים ובתהליכי הגבייה. כצעד התחלתי, אנו מציעים להטיל מס רכוש בשיעור נמוך של 0.1% בלבד מערכו של הנכס במקביל להמשך גביית הארנונה הנוכחית. בנוסף, יש להקים מערכת גבייה זמנית ופשוטה, שתתבסס על ההערכות הקיימות של שווי הנכסים, כאשר הערכות שווי שאינן עדכניות יוערכו על בסיס השינוי במדד מחירי הדיור העדכני לשנת הגבייה. בשלב הביניים תוקם ועדה ממשלתית, שתחליט על תוואי העלאת שיעור מס הרכוש, תוך כדי כינון ותקצוב של מערכת הערכת שווי וגבייה חדשה, שתחליף באופן הדרגתי את הארנונה הקיימת.

אנו מעריכים שהטלת מס רכוש כאמור תוביל בשלב ראשון להכנסה שנתית של כ-5.5 מיליארד ש"ח, ובהבשלה מלאה של העלאת שיעור המס ל-0.5% תגיע ההכנסה השנתית לכ-27.5 מיליארד ש"ח (במונחי 2023). כלומר, בניכוי הארנונה למגורים במתכונתה הנוכחית, מדובר בגידול שנתי של כ-13.5 מיליארד ש"ח בהכנסות.

חשוב לשים לב ולהקפיד שבתהליך כינון מערכת מס הרכוש איננו מחליפים את הבעיות הקיימות בבעיות חדשות. הסכנה בהחלפת מס הארנונה במס רכוש היא ביצירת אי-שוויון בין רשויות שבהן ערך הנדל"ן גבוה לרשויות שבהן ערך הנדל"ן נמוך. על כן, נדרש להבין כיצד נכון לשנות את מימון הרשויות המקומיות בהתאם לשיטת המיסוי החדשה. בנוסף, יש לתכנן את המס, כך שבניגוד לארנונה, הוא לא יגולגל אל משקי הבית השוכרים[24].

סיכום

המלחמה שהחלה ב-7 באוקטובר יצרה צורך בהעלאת תקציב הביטחון ובהקצאת תקציבים לשיקום אזורי הצפון והדרום. בעוד שאת ההוצאות הזמניות של המלחמה אפשר לממן באמצעות חוב, תוספת ההוצאות הקבועה דורשת מקורות הכנסה קבועים. נייר זה מציג חלופות למקורות ההכנסה שמשרד האוצר ושר האוצר מקדמים לצרכים אלו, אשר יאפשרו להגדיל את הכנסות המדינה באופן משמעותי תוך צמצום אי-השוויון. חלופות אלה מתמקדות במיסוי של העשירונים העליונים, ובעיקר של העשירים ביותר במשק.

להלן החלופות שהוצגו בפירוט בגוף נייר זה: 

1. הטלת מס על עיזבונות הגבוהים מ-10 מיליון ש"ח. זהו מס פרוגרסיבי עם עיוותים מעטים יחסית בהשוואה למדיניות מיסוי.

2. ביטול תקרת התשלום למוסד לביטוח לאומי ולדמי ביטוח בריאות על מנת לתקן את העיוותים, הגורמים לכך שהעשירים ביותר ממוסים פחות מעובדים במעמד הביניים.

3. מיסוי הרווחים הכלואים שאינם מחולקים כדיווידנדים באופן מלא, על מנת שלא יהיה תמריץ לחברות לשמר את הרווחים ולא לחלקם.

4. העלאה רוחבית של מדרגות מס הכנסה ב-1%, וזאת מפני שמס ההכנסה בישראל נמוך בהשוואה בינלאומית.

5. העלאה הדרגתית של מס החברות ב-5 נקודות האחוז, כך שהמס המשולב בישראל יהיה בגובה המס הממוצע הנהוג במדינות ה-OECD.

6. ביטול הפטור ממס הכנסה משכירות, שכיום מאפשר גם לעשירים ביותר לשלם שיעור מס במדרגה הנמוכה ביותר (10%).

7. הטלת מס רכוש על דיור. הצעה זו, המתיישבת עם המלצת ה-OECD, תגדיל את התקבולים ותתקן עיוותים שיוצר מס הארנונה.

הצעות אלו מרחיבות במידה מסוימת את גביית מיסים מעשירוני מעמד הביניים, אך מרב הגבייה הנוספת תתבצע משני העשירונים הגבוהים.

סך כל הצעות המיסוי הללו מוערכות בעלייה בגבייה של כ-36.6 מיליארד ש"ח בשנה, שייגבו באופן פרוגרסיבי ויסייעו במימון הצרכים הביטחוניים, תוך הימנעות מפגיעה בשירותים האזרחיים של ישראל, ואולי אף חיזוקם.

[1] נייר זה נכתב לפני שמשרד האוצר פרסם באופן רשמי את המלצותיו, ולכן מסתמך על פרסומי התקשורת בנושא.

[2]  לסקירה על המכפיל הקיינסיאני ראו: קולרמן, 2020.   

[3] מדד ג'יני לאי-שוויון נטו כולל מיסים ישירים.

[4] כלומר, אם שווי הירושה הוא 10 מיליון והיא מתחלקת בין שני יורשים, מס ירושה ימסה כל אחד מהיורשים לפי ירושה של 5 מיליון, בעוד שמס עיזבון ימסה את העיזבון עצמו כיחידה אחת של 10 מיליון. בנוסף, במס ירושה נהוג להבחין בין יורשים מקרבה ישירה ליורשים אחרים, כאשר היורשים הקרובים משלמים מס נמוך יותר. מס עיזבון אינו עושה הבחנות מסוג זה.

[5] החישוב נעשה עבור מס ירושה ומס עיזבון גם יחד.

[6] כלומר, 0.2%-0.4% תוצר, בהתבסס על רמת תוצר של כ-1,870 מיליארד ב-2023. כל החישובים שלהלן מתבססים על רמת התוצר ב-2023.

[7] נקבע לפי 60% מהשכר הממוצע על פי המוסד לביטוח הלאומי. בחודש ינואר 2024, 60% מהשכר הממוצע היה שווה ל-7,522 ש"ח (אתר המוסד לביטוח לאומי).

[8] מבנה המיסוי הוא דומה עבור הכנסות מעסק והכנסות שאינן מיגיעה אישית, אך להלן נתמקד בהסבר בהכנסות מיגיעה אישית.

[9] לפי הלמ"ס, סקר הוצאות משק בית, 2022.  

[10] יש לציין, כי ביטול התקרה פוגע בשקילות המיסויית בין הכנסות מעסק ומעבודה לבין הכנסות מחברה, ועלול להביא להחרפת הבעיה של "חברות ארנק". אולם, כבר כיום השקילות מופרת כאשר שיעור המס הממוצע בחברות משלח יד הוא כ-30% בהשוואה למדרגת מס שולי של כ-50% (רז-דרור וימיני, 2024). העלאה מקבילה של מס חברות, כפי שמוצע בנייר זה, תביא להרחבת השקילות המיסויית.

[11] קרן העתודות הכספיות היא קרן של המוסד לביטוח לאומי, שבה מפקיד המוסד את עודפי התקציב שלו ומשקיע אותם באפיקים בטוחים, על מנת שיוכל להשתמש בכספים אלה בשנים שבהן יהיה בגרעון.

[12] בעל מניות מהותי הוא בעל מניות בעל סמכות בקבלת החלטות, בעל מניות לא מהותי הוא בעל מניות ללא סמכות בקבלת החלטות.

[13] בחברות משלח יד וחברות אחזקה.

[14] בכלל סוגי החברות.

[15] עם זאת, לאור היוזמה העולמית, שקורמת עור וגידים בשנים האחרונות, להטיל מס חברות מינימלי גלובלי, המרוץ לתחתית בין מדינות נפסק, ונוצרה הזדמנות להעלות חזרה את שיעורי מס החברות (OECD, 2022).  

[16] החישוב לפי מנהל הכנסות המדינה (2017) ושרשור למונחי 2023.  

[17] אפשרות נוספת היא להעלות המס לגובהו במדינות הסמן (העלאת מס החברות ל-30%). צעד זה יביא את המס השולי של בעלי מניות לא מהותיים ל-47.5% ואת המס השולי לבעלי מניות מהותיים ועוד מס יסף ל-53.1%, כך שהכנסות המדינה צפויות להגיע בהבשלה מלאה לכ-8 מיליארד ש"ח.

[18] על מנת לחשב את מספר משקי הבית המוחלשים השתמשנו בסקר ההוצאות וההכנסות של הלמ"ס, ונראה שמדובר על כ-37 אלף משקי בית בלבד שהכנסתם לנפש תקנית נמוכה מ-60% מהממוצע, כולל ההכנסה מהשכירות (60% נקבע על פי שימוש רווח בביטוח לאומי, למשל בתשלום דמי הביטוח, אתר המוסד לביטוח לאומי). מתוך סקר ההוצאות של הלמ"ס הוצאנו את כל מי שהכנסתם הכוללת מעל ל-60% מהשכר הממוצע ואת כל מי שעבר את גיל 60, וחישבנו כמה משקי בית נשארו (37 אלף). לאחר מכן, חישבנו את המס שיצטרכו משקי בית אלה לשלם לפי דיווח הכנסותיהם מהשכרת דירה, וקיבלנו כי סך התשלום יהיה כ-500 מיליון ש"ח בשנה.

[19] בני 60 ומעלה משלמים מס הכנסה שונה על הכנסה משכר דירה (לפי מדרגות המס מיגיעה אישית, ראו טבלה 2).

[20] לפי סקר הכנסות והוצאות בחישוב שמרני, שבו משקי בית משלמים את שיעורי המס מינימליים, הגענו לסך תקבולים של 5.4 מיליארד ש"ח. מספר זה חושב על ידי הכנסות ממיסים של שתי קבוצות: משקי בית שבהם כל הפרטים צעירים מגיל 60 ישלמו 31% (מדרגת המס הנמוכה ביותר להכנסה שלא מיגיעה אישית, ראו טבלה 3), ומשקי בית שבהם יש פרטים מעל גיל 60 ישלמו 10% (שיעור המס הנמוך ביותר עבור הכנסה מיגיעה אישית, ראו טבלה 2) על ההכנסות משכר דירה. כלומר, מכיוון שיש בעלי דירות שהכנסתם משכר דירה גבוהה ממדרגת המס הראשונה, הכנסות המדינה ממס זה צפויות להיות גבוהות מהערכתנו.

[21] בשנת 2020 עמד סך ההכנסות ממס על שכר דירה על 983 מיליון ש"ח (לוי-וינריב, 2022). חישוב עדכני לשנת 2024 על בסיס קצב הצמיחה הנומינלי של התוצר מוביל להכנסה שנתית של כ-1.3 מיליארד ש"ח.

[22] בסקר ההוצאות וההכנסות של הלמ"ס קיים תת-ייצוג של משקי בית עשירים, מה שמוביל להערכת חסר באומדנים המתייחסים למאיון העליון. כמו כן, בחישובנו כל משקי הבית ממוסים במדרגת המס התחתונה.

[23] בישראל 2.9 מיליון דירות מגורים (הלמ"ס, 2023), בשווי של כ-1.9 מיליון ש"ח בממוצע (הלמ"ס, 2024).

[24] במצב הנוכחי, השוכרים הם שמשלמים בדרך כלל את הארנונה.