הסדרה ענפית של יחסי עבודה: שינוי הפרדיגמה בעולם ותמונת המצב בישראל

דנה וקנין גנאל וד"ר יאיר קלדור

פברואר 2025

הסדרה ענפית היא שיטת הסדרה קיבוצית של שוק העבודה על בסיס ענפי המשק השונים. היא מבוססת על ריכוז הפעולה הקיבוצית של עובדים מעל רמת מקום העבודה הבודד, במטרה למקד את התחרות בין עובדים למעסיקים לתחרות על איכות התוצר ולא על שכר העבודה. במקביל, הסדרה זו פועלת להרחבת השפעת המשא ומתן הקיבוצי לחלקים רחבים יותר של שוק העבודה ולעובדים חלשים יותר, והיא כוללת הסדרת תנאי העבודה באופן המותאם לצורכיהם השונים של עובדים ומעסיקים בהתאם למאפייניו הייחודיים של הענף. מחקרים הבוחנים את תוצאותיה המאקרו-כלכליות של ההסדרה הענפית מראים כי לרוב היא מובילה לעלייה בפריון העבודה ואף נקשרת להפחתת האבטלה.

מעמדה של ההסדרה הענפית כאסטרטגיה חברתית-כלכלית להסדרת שוק העבודה השתנה לאורך השנים. בעשורים הראשונים שלאחר מלחמת העולם השנייה זכה המשא ומתן הענפי למעמד מרכזי ביחסי העבודה במדינות מערביות רבות, אולם מעמד זה הלך ונשחק לאורך שנות ה-80 וה-90 בעקבות עליית הניאו-ליברליזם. בשנים האחרונות זוכה אסטרטגיה זו לעדנה מחודשת על בסיס מחקרים אמפיריים עדכניים, המראים כי היא טומנת בחובה יתרונות למשק.

אל מול שינוי הפרדיגמה שהתרחש בעולם בעקבות תוצאות המחקרים האמפיריים וחזרתן של מדינות ליברליות רבות להסדרת שוק העבודה ברמה הענפית, ישראל מגבילה את השימוש באסטרטגיה זו באופן המצמצם את מעמדם של ארגוני העובדים וארגוני המעסיקים בעיצוב שוק העבודה.

תקציר

הסדרה ענפית: היסטוריה ותיאוריה

• במחקר יחסי העבודה מקובל להתייחס לשלוש רמות הסדרה: רמת מקום העבודה הספציפי, רמת הענף ורמת כלל המשק.

• מבחינה היסטורית, הסדרה ברמה שהיא מעבר למקום העבודה הספציפי התבססה על הרמה הענפית, וכללה סוגים שונים של עובדים באותו הסכם.

• פעילותם של ארגוני עובדים ברמה הענפית הובילה להקמתם של ארגוני מעסיקים תואמים.

• גם המדינה הגיבה לצורות הסדרה אלו, ויצרה מנגנונים התומכים בהסדרה ענפית דרך הכרה בארגוני עובדים ובארגוני מעסיקים, תמיכה במשא ומתן קיבוצי ואף הרחבה של הסכמים קיבוציים ענפיים לכלל המשק בצו ממשלתי (צו הרחבה).

• יתרונותיה של ההסדרה הענפית מתבטאים ביכולותיה להתאים את תנאי העבודה לאלו השוררים בענף מסוים, תוך העלאות שכר והסדרה קיבוצית, על יתרונותיה. בנוסף, ההסדרה הענפית מהווה אלטרנטיבה גמישה לחקיקה, אשר מכניסה מגוון רב יותר של שחקנים למדיניות הציבורית ובכך משפרת אותה.

• אחרי מלחמת העולם השנייה, מבנה זה של הסדרה היה המקובל במרבית המדינות המתקדמות, אך בשנות ה-70 השתנתה התפיסה.

• משנות ה-80 והלאה קבעה הפרדיגמה השלטת, שהסדרה ענפית כוללת את חסרונות ההסדרה המפעלית (העלאות שכר ללא התחשבות בהשפעתן החיצונית) ואת חסרונות ההסדרה הכללית (ריכוזיות ומונופוליות), ללא היתרונות של ההסדרה המפעלית (אי השפעה על כלל התעסוקה) וללא היתרונות של הסדרה ריכוזית (הפנמה של עלויות ברמת כלל המשק, ובכך הימנעות מיצירת בעיות אבטלה).

• בשנים האחרונות, עדויות אמפיריות ממדינות שדגלו בהסדרה ענפית החלו לעורר ספקות בנוגע לפרדיגמה השלטת לאור קשר בין הסדרה ענפית לתוצאות מאקרו-כלכליות חיוביות, כגון אבטלה מופחתת, תעסוקה מוגברת, פריון עבודה גבוה ואי-שוויון נמוך (גם בקרב קבוצות מוחלשות כמו צעירים, מעוטי השכלה ונשים).

שינוי הפרדיגמה בעולם

• על רקע עדויות אמפיריות אלה סקרנו את ההתפתחויות בתחום במדינות שונות, שמרביתן מאופיינות במדיניות רווחה ליברלית, ושלאחרונה בחרו לחזק את כלי המדיניות הנוגעים להסדרה ענפית, בהן: אירלנד, ניו זילנד, אוסטרליה, ארה"ב, סינגפור ובריטניה.

• בניתוח השינויים שהתרחשו במדינות אלה אנו רואים שמדינות שלא התאפיינו ברמת הסדרה ענפית או כלל-ארצית מאמצות רפורמות בתחום זה על רקע התרחבות פערי שכר, ענפים שבהם תנאי העבודה ירודים וירידה במספר החברים בארגוני עובדים בהובלת המדינה.

• עוד ראינו, כי הרפורמות שנערכו במדינות השונות מתמקדות בענפים בעלי שכר נמוך ובתעסוקת אוכלוסיות מוחלשות, תוך שימור כוחם של ארגוני העובדים בתהליך.

הסדרה ענפית בישראל

• הסדרה ענפית של שוק העבודה בישראל החלה להתפתח בשלהי שנות ה-40 של המאה ה-20 והגיעה לשיאה בשנות ה-70.

• עם השנים הלכה ההסדרה הענפית ודעכה, במקביל להיחלשות העבודה המאורגנת ככלל. כיום נראה שקיימות כמה מגמות מנוגדות:

  • בענפים בעלי היסטוריה של הסדרה ענפית ובענפים חדשים, בעיקר כאלה שבהם השכר הנמוך, נראה שיש ניצנים של התחדשות.

  • בענפים שהתאפיינו בהתארגנויות חדשות בשנים האחרונות אפשר לראות את תחילתו של תיאום פנים-ארגוני.

• אל מול מגמות אלו מערימה המדינה קשיים הולכים וגדלים לקידום הסדרה ענפית, תוך שימוש באמצעים משפטיים (לדוגמה, ייעוץ משפטי לממשלה לצמצם את עצמאותו של שר העבודה בהרחבת הסכמים קיבוציים) וחשבונאיים כאחד (למשל, ניסיונו של אגף התקציבים במשרד האוצר לבלום הרחבה של הסכמים קיבוציים בעלי השלכות תקציביות).

סיכום

• אל מול ההתחדשות בתחום ההסדרה הענפית בעולם, על יתרונותיה הברורים, ניכרת שמרנות במדיניות של גופי השלטון בישראל כלפיה.

• ראוי שישראל תבחן מחדש את עמדתה בנושא ההסדרה הענפית לאור שינוי הפרדיגמה בתחום זה במדינות רבות בעולם.

מבוא

בשנים האחרונות הולכת ומתרחבת ההסכמה כי הירידה בכוחם של ארגוני העובדים היא אחת הסיבות העיקריות לעלייה באי-השוויון בהכנסות ולהתרחבות פערי השכר (קולרמן, 2022; קריסטל, 2020). גם גופים כמו קרן המטבע הבינלאומית והפורום הכלכלי העולמי, שנתפסים כבעלי מדיניות ביקורתית כלפי הסדרה קיבוצית של השוק, מכירים כיום בחשיבותם של ארגוני העובדים בקידום כלכלה שוויונית והוגנת (Burke, 2008; Jaumotte and Osorio-Buitron, 2015; Pierce and Vanham, 2021). התמיכה בפעילותם של ארגוני עובדים ובהסדרה קיבוצית של יחסי העבודה באה לידי ביטוי בעניין גובר בהסדרה של יחסי העבודה ברמה הענפית, תוך שיתוף ארגוני עובדים וגופים נוספים במסגרת מדיניות שנועדה להתמודד עם אתגרי העתיד של שוק העבודה (OECD, 2019).

במהלך רוב המאה ה-20 היוותה הרמה הענפית אבן יסוד משמעותית בהסדרת יחסי העבודה במדינות רבות. ההסדרה הקולקטיבית של תנאי עבודה על בסיס ענפי אפשרה לארגוני עובדים ומעסיקים לצמצם את התחרות על השכר[1]. כך, העובדים זכו לתוספות שכר ללא עימות עם מעסיק זה או אחר ותוך צמצום התחרות על שכר העבודה. תמיכת המדינה בהסדרה זו הייתה מבוססת על הכרה חוקית בארגונים ובהסכמים (צווי הרחבה), עידוד משא ומתן ותיווך בין הצדדים. ללא תמיכה זו, ארגוני העובדים והמעסיקים לא היו יכולים להסדיר את המשק ברמה הענפית והכלל-משקית. שיתוף הפעולה בין המדינה, המעסיקים והעובדים אפשר את התנאים שהפכו לסימן ההיכר של "תור הזהב של הקפיטליזם" עד אמצע שנות ה-70.

אולם, על אף תרומתה של ההסדרה הענפית לעובדים ולמעסיקים, בעשורים האחרונים החל מרכז הכובד של המשא ומתן הקיבוצי לעבור תהליך של ביזור, מרמת הענף לרמת החברה או המעסיק הבודד (Baccaro and Howell, 2017). תהליך זה, שנובע במידה רבה משילוב בין שינוי בפעולותיה של המדינה לירידה הדרגתית בכוחם של ארגוני עובדים ומעסיקים, הוביל לירידה ביכולתם של ארגונים אלה להשפיע על מדיניות חברתית כלכלית ולעלייה ניכרת באי-השוויון בהכנסות (Streeck and Hassel, 2003). לאור תוצאותיהן של מגמות אלו, יש כיום הסכמה רחבה בין חוקרים כי הסדרה ענפית יכולה לתרום לשיפור מצבם של עובדים, לצד שיפור הפריון והתחרותיות (Madland, 2021).

הבנות אלו, שנובעות מהמחקר, לא נשארות על הנייר, ובשנים האחרונות אנו רואים במדינות רבות התחדשות של פעילות ארגוני עובדים ברמה הענפית. נראה כי ממצאי החוקרים, הקושרים בין הסדרה ענפית לשיפור שוק העבודה, הגיעו לאוזניהם של קובעי המדיניות במדינות מפותחות רבות, ביניהן ארה"ב, מדינות האיחוד האירופי ועוד. אולם מול המצב המתחדש בעולם, נראה שבישראל מתקיימת תנועה בכיוון ההפוך. לאחר שנים שבהן הייתה הרמה הענפית דומיננטית ביחסי העבודה, ניכרת מדיניות של צמצום בהשפעתה ובכוחה.

סקירה זו מתמקדת בהסדרה הענפית בעולם ובישראל. בפרק הראשון נסקור את התפתחותה ההיסטורית של הסדרה ברמה הענפית מתחילת המאה ה-20. לאחר מכן נציג את המסגרת התיאורטית שמציעה ספרות המחקר לניתוח רמות ההסדרה השונות והקשר ביניהן. על בסיס דיון זה, נבחן את השפעות ההסדרה ברמה הענפית לאור תוצאות מחקרים מהעשורים האחרונים, בדגש על ההתפתחויות במחקר מאז המשבר הפיננסי הגלובלי של 2008. לאחר מכן נסקור צעדים ורפורמות שמדינות שונות קידמו בשנים האחרונות במטרה לחזק את ההסדרה ברמה הענפית, ולבסוף נבחן את ההיסטוריה של ההסדרה הענפית בישראל ואת המגמות בתחום זה בשנים האחרונות.

א. הסדרה ענפית: היסטוריה מקוצרת

מבחינה היסטורית, יחסי העבודה הקיבוציים בכלכלה המודרנית התפתחו בעיקר על בסיס הרמה הענפית. ארגוני עובדים מבוססי משלח יד (craft union) היו קיימים כבר באמצע המאה ה-19, אך תהליכי תיעוש מהירים, שהתרחשו ברבע האחרון של המאה, תרמו לעלייתו של ארגון העובדים הענפי-תעשייתי כמודל הדומיננטי לפעולה קולקטיבית בשוק העבודה. בניגוד לאיגודים המקצועיים, שפעלו לאגד את כל העוסקים במשלח יד ספציפי ללא קשר לזהות המעסיק, האיגוד התעשייתי פנה לארגן את כלל העובדים בענף מסוים, ללא קשר לתפקידם או להכשרתם: פועלים חסרי הכשרה לצד בעלי מקצוע מומחים, ולעיתים גם מפקחי עבודה ומנהלים זוטרים (Ferreras, 2017).

ספרות המחקר מכירה בשלוש רמות עיקריות שבהן מתקיימת הסדרה של יחסי עבודה: רמת החברה או המפעל, רמת הענף ורמה כלל-משקית (טבלה 1). על אף שהסדרה של יחסי עבודה מתקיימת בכמה רמות במקביל, ברוב המדינות מתקיים המשא ומתן הקיבוצי בעיקר ברמה אחת דומיננטית, המשפיעה על יחסי העבודה בכלל המשק (Brandl and Braakmann, 2021). רמת ההסדרה הדומיננטית משקפת את מידת הריכוזיות (centralization) של מערכת יחסי העבודה. במדינות שבהן המשא ומתן הקיבוצי מתקיים ברמה הענפית או הכלל-משקית, מערכת יחסי העבודה נחשבת לריכוזית. במדינות שבהן המשא ומתן מתקיים בעיקר ברמת המפעל או החברה, מערכות יחסי העבודה נחשבות למבוזרות.

כדי לבסס את עצמו כנציג הבלעדי של העובדים מול המעסיקים, ארגון העובדים התעשייתי-ענפי נדרש לדבר בקול אחד ולאכוף משמעת ארגונית על קבוצות שונות של עובדים על מנת לקדם את מטרתו העיקרית: ביסוס מדיניות שכר זהה בין מקומות עבודה שונים באותו ענף. בחתירה למטרה זו פועל ארגון העובדים "להשוות את תנאי המגרש" בין מעסיקים שונים הפועלים באותו תחום, בהתאם לתנאים השוררים בשוק, לצד הוצאת שכר העבודה ממסגרת התחרות בין מעסיקים שונים באותו תחום (Benassi and Wright, 2023).

בתגובה לריכוזיות שאפיינה את פעילותו של ארגון העובדים התעשייתי, גם מעסיקים פנו להקים ארגונים משל עצמם במטרה לייצג את כלל המעסיקים בענף ספציפי לטובת משא ומתן עם ארגון העובדים התעשייתי. תהליך זה של התניה הדדית הגדיל את הריכוזיות ביחסי העבודה הקיבוציים ותרם להתפתחות ההסדרה הענפית. התפתחות זו התבססה על ההבנה כי לשני הצדדים יש אינטרס לייצר תשתית מוסדית, שמצד אחד תמנע מקבוצות עובדים עם כוח עודף לשאת ולתת בנפרד מהאיגוד, ומצד שני תמנע ממעסיקים יחידים לשלם שכר נמוך מהמקובל כדי להשיג יתרון על המתחרים (Visser, 2013).

גם המדינה הגיבה לצרכים אלו: כל המדינות המפותחות הכירו במעמדם של ארגוני עובדים ומעסיקים כשותפים בהסדרה של תנאי העבודה, וחלקן אף הכלילו אותם כשותפים בתהליכי עיצוב מדיניות בשוק העבודה. לבסוף, מדינות מסוימות החלו לעשות שימוש בצווי הרחבה כאמצעי תמיכה בהסכמים קיבוציים ענפיים, שהופך אותם מחייבים עבור כל המעסיקים והעובדים בענף (Hayter and Visser, 2018).

תמיכתם של שלושת הגורמים הללו – ארגוני מעסיקים, ארגוני עובדים והמדינה – הדגישה את יתרונותיה של ההסדרה הענפית: היא מהווה אלטרנטיבה גמישה על פני חקיקה, היות שהיא מבוססת על הסכמים שיכולים להיחתם מחדש בקלות בהתאם לתנאים השוררים במשק; עדויות מראות שהיא מעודדת מעסיקים להתחרות באופן "איכותי" יותר, תוך צמצום מקומו של שכר העבודה בתחרות באופן התומך בהגדלת התפוקה והפריון; ברמת המדינה, היא מייצרת מדיניות ציבורית טובה יותר בכך שהיא משלבת גורמי שטח, כמו ארגוני עובדים ומעסיקים, בקביעת המדיניות; וכפי שנראה בהמשך, היא מובילה לתוצאות מאקרו-כלכליות טובות יותר (Sisson, 2024).

הריכוזיות במערכת יחסי העבודה הגיעה לשיא בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה. כמעט בכל המדינות המפותחות התנהלו יחסי העבודה תוך שיתוף פעולה בין עובדים למעסיקים, כשהמשא ומתן הקיבוצי התקיים בעיקר ברמה הענפית או הכלל-משקית. מלבד הסכמות על תנאי העבודה והשכר, הדיאלוג בין נציגי העובדים, המעסיקים והמדינה עסק גם בצעדי מדיניות כלכלית-חברתית רחבים יותר (Ferreras, 2017). תקופה זו הגיעה לסופה בתחילת שנות ה-70, על רקע תחרות בינלאומית גוברת והאטה גלובלית, שייצרו לחץ משמעותי על שוקי עבודה מקומיים וערערו את מוסדות המשא ומתן הקיבוצי כפי שהתעצבו בעשורים הקודמים. במישור הרעיוני, החלפת תפיסת "תור הזהב של הקפיטליזם" בתיאוריות המדגישות את יעילות השוק סיפקה בסיס תיאורטי למדיניות ממשלתית, שכללה חוקים שנועדו להקשות על התארגנויות עובדים ולהחליש את כוחם של האיגודים (Andrias, 2016). במסגרת מגמות אלה עבר מרכז הכובד של המשא ומתן הקיבוצי תהליך של ביזור, ו"נדד" מטה, אל עבר רמת החברה או מקום העבודה הבודד (איור 1). לדוגמה, המשא ומתן בשוודיה, דנמרק ואיטליה עבר בשנות ה-90 מרמת השיא הכלל-משקית לרמה הענפית, ואילו באירלנד, בריטניה וניו-זילנד עבר המשא ומתן ביזור עמוק בהרבה, לרמה המקומית.  

תיאוריות ומושגים מרכזיים

על פי התיאוריה הכלכלית הקלאסית והניאו-קלאסית, הסדרה קולקטיבית של יחסי עבודה נחשבה כמנוגדת למנגנון היעיל של השוק, היות שהיא יוצרת מעין מונופול על קביעת תנאי העבודה (Friedman, 1962; Olson, 1984), אשר מעלה את תנאי השכר על חשבון עובדים אחרים, לא מאוגדים (Calmfors, 1993; Traxler, Kittel and Lengauer, 1997).  אל מול תפיסה זו התפתחה בשנות ה-70 התיאוריה הניאו-קורפורטיסטית[2], שגרסה שהסדרת יחסי עבודה תלויה במאפיינים של מערכות ההסדרה. התיאוריה הצביעה על כך שריכוזיות של המשא ומתן הקיבוצי מאפשרת הפנמה של החצנות (externalities) שנובעות מהמשא ומתן ומניעת גלגולן על עובדים אחרים (Traxler and Kittel, 2000). לדוגמה, משא ומתן ריכוזי מאפשר במקרים רבים לרסן את תביעות השכר של עובדים בתמורה להשקעה ביצירת מקומות עבודה (או קידום תעסוקה מלאה) וברשת ביטחון סוציאלית (Pekkarinen, Pohjola and Rowthorn, 1992).

מחקרי המשך שיערו שהקשר בין ריכוזיות לביצועים כלכליים אינו ליניארי אלא בצורת U (איור 2) (Calmfors and Drifill, 1988). מחקרים אלו רמזו, שכאשר המשא ומתן הקיבוצי מתנהל ברמת החברה/המפעל, השפעתו על התעסוקה נמוכה לאור כוחם הנמוך של ארגוני העובדים והשפעתם המצומצמת מחוץ לתחומי מקום העבודה. ניהול המשא ומתן ברמת המשק, לעומת זאת, מאפשר הפנמה של עלויות פוטנציאליות (דוגמת השפעת עליית השכר על שיעור התעסוקה או האבטלה), כפי שצופה התיאוריה הניאו-קורפורטיסטית לאור כוחם הרב של ארגוני העובדים ונקודת המבט הכלל-חברתית שהם מאמצים. ברמה הענפית, לעומת זאת, נפגשים הכוח הרב (שמבוסס על ייצוג עובדים במקומות עבודה רבים) עם נקודת המבט הצרה (שנעדרת אחריות לכלל המשק), והסדרת יחסי העבודה צפויה לפגוע בתעסוקה (ובהתאם, בצמיחה הכלכלית). אך במחקר עדכני של ה-OECD נמצא שההסדרה הענפית מקושרת דווקא עם תוצאות מאקרו-כלכליות חיוביות: ירידה באבטלה וירידה באי-השוויון (OECD, 2019). ממצא זה הוביל לשינוי פרדיגמה בחשיבה הכלכלית על הסדרה ענפית, עד לאימוץ גישה זו במדיניות האיחוד האירופי, שאותה נפרט בהמשך.

תיאום, לא רק ריכוזיות

לאורך שנות האלפיים המשיך הדיון הציבורי להתפתח, והביא לפיתוח המושג "תיאום" (coordination), המבטא את יכולתן של יחידות משא ומתן לפעול באופן מסונכרן על בסיס אסטרטגיה מוסכמת במטרה להשיג יעדים משותפים (Kenworthy, 2001).

במערכת יחסי עבודה עם רמת תיאום גבוהה, כל יחידה מביאה בחשבון את השפעתה על יחידות אחרות ואת השפעתן של דרישותיהן של יחידות אחרות עליה. במצב זה, רמת הריכוזיות שבה נערך המשא ומתן מקבלת חשיבות משנית בהשוואה ליכולת השחקנים לתאם ביניהם את המדיניות והאסטרטגיה. גם משא ומתן ברמה המפעלית יכול להניב תוצרים המאפיינים משא ומתן ברמה כלל-משקית, כמו צמצום פערים בהכנסות או ריסון דרישות שכר.  חוקרים מזהים מגוון מנגנונים ומוסדות המשמשים לתיאום במערכות יחסי העבודה במדינות שונות, שאותם אפשר לסווג לכמה סוגים עיקריים (טבלה 2) (Traxler and Kittel, 2000; Schnabel, 2020).

תהליכי הביזור שהתרחשו במדינות מערביות רבות הובילו להשפעות שונות מאוד: בשוודיה ודנמרק נשמרה רמת תיאום גבוהה בין השחקנים השונים, במהלך שהוגדר כ"ביזור מאורגן" (organized decentralization) (Grimshaw et al., 2017); ואילו בבריטניה, ניו-זילנד ואוסטרליה התרחש מהלך ביזור ״לא מאורגן" (disorganized decentralization), שבו הירידה בריכוזיות הביאה גם לירידה במידת התיאום בין יחידות המשא ומתן השונות (Traxler, 2003). תוצאות מעורבות אלו היוו את הזרז לחקירה מחודשת של השפעותיה של ההסדרה הענפית.

מעבר מתמיכת המדינה בהסדרה ענפית לדחייתה 

במשך רוב המאה ה-20, מדינות באירופה ובצפון אמריקה נקטו בגישה פלורליסטית כלפי המשא ומתן הקיבוצי בין עובדים למעסיקים. גישה זו מכירה בארגוני עובדים ומעסיקים כנציגים קיבוציים ובקונפליקט המובנה ביניהם, ואינה מנסה לקדם מדיניות ספציפית (Traxler, 1999). גישה זו מכונה לעיתים אוטונומיה של הסדרת יחסי העבודה.

במהלך שנות ה-70, על רקע האטה בצמיחה והחרפה ביחסי העבודה, מדינות רבות החלו לאמץ גישה אקטיבית יותר למשא ומתן הקיבוצי, במטרה לצמצם את ההשפעה של ההסכמות בין עובדים למעסיקים על משתנים מאקרו-כלכליים ואת העלויות החיצוניות של ההסכמים הקיבוציים. על אף הבדלים בין התהליכים שהתרחשו במדינות שונות, בכולן הייתה המגמה הכללית ביזור המשא ומתן הקיבוצי והגדלת הגמישות של הסכמים קיבוציים ברמת החברה או המפעל (Baccaro and Howell, 2017). תופעה זו תרמה לירידה בשיעור ההתאגדות ובהיקף הכיסוי של הסכמים קיבוציים במדינות המערב (OECD, 2019), ובעיקר לביזור המשא ומתן כפי שראינו באיור 1. המשמעות הייתה שמעורבותה של המדינה דרך דה-רגולציה הייתה בין הגורמים לצינון המשא ומתן הענפי והעברתו לרמת החברה/המפעל (Baccaro and Howell, 2017). מול אימוצה של תפיסה זו, בשנים האחרונות ניכר שינוי פרדיגמה במדיניות של מדינות רבות ביחס להסדרה קיבוצית ככלל ולהסדרה ענפית בפרט, בעקבות מחקרים חדשים בנושא.

ב. שינוי הפרדיגמה

אחד הנושאים המרכזיים במחקר על ארגוני עובדים הוא השפעתם על ביצועי הכלכלה הלאומית, כולל שכר ותנאי עבודה, שיעורי האבטלה והתעסוקה, צמיחה ופריון העבודה, וכן על עמידות המשק בפני זעזועים חיצוניים. פרק זה מבוסס על מחקר שיטתי שערך ה-OECD על 35 מדינות במהלך השנים 2016-1980 (OECD, 2019), ואשר הוביל לעיצוב מחדש של הדעות הרווחות לגבי הסדרה ענפית. במחקר זה השתמשו החוקרים בשיטת מיון חדשה, הכוללת חמישה טיפוסים של מערכות יחסי עבודה:

טיפוס 1: מערכות מבוזרות לחלוטין, שבהן המשא ומתן הקיבוצי מתקיים רק ברמת החברה או המפעל.

טיפוס 2: מערכות מבוזרות ברובן, העושות שימוש מוגבל בהסכמים קיבוציים ברמה הענפית או במנגנוני הרחבה.

טיפוס 3: מערכות עם ביזור מאורגן, שבהן הרמה הענפית משחקת תפקיד משמעותי, אך הן מותירות מקום גם למשא ומתן קיבוצי ברמת החברה או המפעל.

טיפוס 4: מערכות ריכוזיות ברובן, שבהן הרמה הענפית דומיננטית ולא מתקיים תיאום בין הרמות השונות.

טיפוס 5: מערכות ריכוזיות ברובן, שבהן הרמה הענפית דומיננטית ומתקיים תיאום בין הרמות השונות.

אבטלה ותעסוקה

מתוצאות המחקר של ה-OECD עולה, כי מערכות יחסי עבודה שבהן ההסדרה ברמה הענפית ממלאת תפקיד משמעותי, מתאפיינות בשיעור אבטלה נמוך יותר ובשיעור תעסוקה גבוה יותר בהשוואה למערכות שבהן ההסדרה מתמקדת בעיקר ברמת החברה. איור 3 מציג את שיעורי התעסוקה והאבטלה בארבע המערכות הריכוזיות יותר (טיפוסים 2 עד 5) בהשוואה למערכת המבוזרת ביותר (טיפוס 1). אפשר לראות, כי כל ארבע המערכות מציגות שיעורי תעסוקה גבוהים יותר, ואילו שיעורי האבטלה נמוכים יותר רק בשלוש מתוך ארבע המערכות.

במסגרת המחקר בחנו החוקרים גם כיצד משפיעים סוגים שונים של מערכות יחסי עבודה על שיעורי האבטלה בקרב קבוצות ספציפיות באוכלוסייה, בהם נשים, עובדים צעירים (בני 24-15)  ועובדים עם כישורים נמוכים (low-skilled workers). בדומה לממצאים על כלל המשק, גם כאן נמצא כי במערכות עם רמה ענפית דומיננטית ומתואמת, שיעור האבטלה נוטה להיות נמוך יותר עבור צעירים ועובדים עם כישורים נמוכים. כך גם במערכות שבהן פועל עקרון העדיפות[3] עבור נשים, אם כי במידה פחותה (איור 4). ניכר כי כל טיפוסי המערכות המתואמות והריכוזיות מביאות לרמת אבטלה נמוכה יותר בקרב צעירים (בני 24-15). עבור נשים, מערכת ריכוזית עם תיאום (טיפוס 4) מצליחה להביא לשיעורי אבטלה נמוכים יחסית, והמערכת המתואמת ברמת החברה/המפעל (טיפוס 2) מובילה לשיעורי אבטלה גבוהים. עבור בעלי כישורים נמוכים, שלוש המערכות הריכוזיות (טיפוסים 5-3) מציגות שיעורי אבטלה נמוכים יותר בהשוואה לרמה המפעלית ללא תיאום (טיפוס 1).

אי-שוויון ופערי שכר

מחקרים אמפיריים רבים מצביעים על קשר מובהק בין רמת ההסדרה הדומיננטית לאי-שוויון בהכנסות, כשעלייה ברמת הריכוזיות מקושרת לרמות אי-שוויון נמוכות יותר (Aidt and Tzannatos, 2008;  Hayter and Weinberg, 2011). וולרשטיין (Wallerstein, 1999), למשל, התמקד במאפיינים מוסדיים שונים, בהם רמת ההסדרה, שיעור ההתאגדות, שיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים, מעורבות ממשלתית במשא ומתן הקיבוצי ומידת השליטה של ארגוני העובדים והמעסיקים. הוא מצא כי לרמת ההסדרה יש את ההשפעה הגדולה ביותר על פערי השכר בין עובדים, וכי רמת הסדרה גבוהה יותר מתאפיינת בפער נמוך יותר בהכנסות (בחישוב היחס בין הכנסות עשירון 1 להכנסות עשירון 9) (לתוצאות דומות ראו גם: Rueda and Pontusson, 2000). במחקר נוסף שבחן את ההשפעה של מערכות יחסי עבודה ב-18 מדינות ב-OECD בשנים 2000-1980 נמצא, כי ריכוזיות במשא ומתן הקיבוצי תורמת להפחתת אי-השוויון במדינות עם שיעור כיסוי גבוה של הסכמים קיבוציים (Traxler and Brandl, 2011). בהשוואה להסדרה מפעלית נמצא, כי הסדרה ענפית מאופיינת בפערים נמוכים יותר בהכנסות (Garnero, 2020) (איור 5).

למסקנה זו מגיעים גם כאשר מכניסים לתוך הניתוח משתני בקרה שונים, כמו גיל, השכלה, ענף פעילות וגודל החברה (איור 6). באיור 6 אפשר לראות את השפעת רמת המשא ומתן על יחס השכר בין עובדים במדינות שונות. ככל שיחס השכר גבוה יותר, פערי השכר גבוהים יותר. אפשר לראות שבמרבית המדינות אי-השוויון הנמוך ביותר נמצא בקרב עובדים ששכרם נקבע ברמה הענפית, כפי שנמדד ביחס השכר בין עשירון הכנסה 9 לעשירון הכנסה 1 של התפלגות ההכנסות.

פריון העבודה

רמת ההסדרה הדומיננטית יכולה להשפיע על רמת פריון העבודה באופנים שונים. ברמות הסדרה ריכוזיות אפשר להשפיע על הפריון דרך מתן תמריץ למעסיקים לקיים תוכניות הכשרה לעובדים (Aidt and Tzannatos, 2008), יצירת תמריצים לחברות לפתח יתרון תחרותי שאינו כולל שכר (Dimick, 2014), או עידוד השקעות הון בענפים עם פריון גבוה (Hibbs and Locking, 2000). באופן מסורתי, תרומתו של המשא ומתן הריכוזי לפריון מתרחשת כאשר הענפים בעלי הפריון הגבוה והחשופים לתחרות בינלאומית קובעים את הסטנדרט לענפים אחרים במשק (Brandl, 2012; Brandl and Braakman, 2021; Traxler and Brandl, 2011). במשא ומתן קיבוצי ברמה המקומית, לעומת זאת, אפשר להקדיש תשומת לב רבה יותר למאפיינים הספציפיים של החברה באופן שעשוי לתרום לשיפור בפריון (OECD, 2019).

מחקר שהתמקד בשינויים במערכת יחסי העבודה בשוודיה בחן את הקשר בין המעבר מרמת הסדרה כלל-משקית לרמת הסדרה ענפית ובין פערי שכר ושינויים בפריון (Hibbs and Locking, 2000). במחקר נמצא שהמעבר לרמת הסדרה ענפית תרם להקטנת פערי השכר בתוך חברות ותעשיות, אך שינוי זה לא הביא לגידול בפריון של אותן חברות וענפי תעשייה. עם זאת, באותו מחקר נמצא גם שהקטנת פערי השכר בין ענפי תעשייה שונים הובילה לשיפור בפריון הכולל במשק. ההבדל נבע מכך שהתיאום הבין-ענפי גרם לעלייה בחלקם של ענפים עם פריון גבוה יותר ולירידה בחלקם של ענפים וחברות עם פריון נמוך יותר. במחקר אחר נמצא שדיאלוג בין עובדים למעסיקים ברמה המקומית תורם לפריון, ותרומה זאת משמעותית יותר כאשר הדיאלוג מתקיים בחסותו של הסכם קיבוצי ענפי (Hübler and Jirjahn, 2003). החוקרים מסבירים תוצאה זו בכך שהסכם קיבוצי ברמה הענפית מחזק את שיתוף הפעולה בין העובדים למעסיקים ברמת החברה, ומאפשר להם להתמקד בשיפור הפריון במקום באופן חלוקת ההכנסות. כך, כאשר ההסדרה הענפית מצמצמת את התחרות בין מעסיקים על רכיב השכר (וכך מוציאה את העיסוק בו מיחסי העבודה ברמה המפעלית), היא מעודדת את העובדים והמעסיקים לפעול יחד לשיפור הפריון.

ג. מגמות בעולם בתחום ההסדרה הענפית

על רקע הממצאים האמפיריים והשינוי בגישתו של ה-OECD, כמה מדינות אישרו בשנים האחרונות רפורמות שנועדו לחזק את כוחם והשפעתם של ארגוני עובדים על יחסי העבודה. בפרק זה נסקור שינויים אלה, בדגש על ההסדרה ברמה הענפית.

האיחוד האירופי

על רקע העלייה בתחולת העוני ובאי-השוויון במדינות האיחוד האירופי[4], באוקטובר 2022 פרסם האיחוד האירופי הנחיה חדשה בנוגע לאופן קביעת שכר המינימום במדינות החברות, המדגישה את הצורך להבטיח את מעורבותם של נציגי העובדים והמעסיקים ("השותפים החברתיים") בתהליכי קביעת השכר בכלל ובקביעת שכר המינימום בפרט (EU, 2020)[5]. ההנחיה מורה למדינות החברות, ששיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים בהן נמוך מ-80%, לאמץ מסגרת חוקית ולאשר תוכנית פעולה להרחבת שיעור הכיסוי לעובדים נוספים במשק (EU, 2022). סעיף 4 של ההנחיה מתמקד בקידום משא ומתן קיבוצי כמנגנון לקביעת תנאי שכר מינימליים. הסעיף מורה למדינות החברות לייצר מנגנונים לקידום המשא ומתן הקיבוצי ברמה ענפית ורב-ענפית, לעודד דיאלוג בין השותפים החברתיים בנוגע לתנאי השכר, ולחזק את החוקים המגינים על זכות ההתארגנות של עובדים ועל הזכות לנהל משא ומתן קיבוצי. מומחים ליחסי עבודה ונציגי ארגוני עובדים מגדירים את ההנחיה כ"שינוי פרדיגמה" במדיניות יחסי העבודה של האיחוד האירופי (Schulten and Müller, 2021; Madland, 2023). זהו שינוי משמעותי מגישת האיחוד האירופי קודם למשבר של 2008, שאז האיחוד וארגונים דומים תמכו בביטול ההסדרה הענפית ועודדו מדינות להימנע מהסדרה רחבה ומחייבת של שוק העבודה (OECD, 1994).

ארה"ב

הסדרת יחסי העבודה בארה"ב מתקיימת כמעט באופן בלעדי ברמת החברה או המפעל. הממשלה אינה מעורבת במשא ומתן הקיבוצי בין ארגוני עובדים למעסיקים, וחוקי עבודה ברמה הפדרלית אף אוסרים על המדינות להתערב בנושאים מסוימים הקשורים במשא ומתן קיבוצי דרך חקיקה (Glass and Madland, 2022). הירידה בכוחם של ארגוני העובדים האמריקאים בעשורים האחרונים הייתה חדה: שיעור העובדים המאוגדים צנח מ-24.1% ב-1979 ל-10.1% ב-2022 (Hirsch, Macpherson and Even, 2023). עם זאת, בשנים האחרונות ניכרת התעוררות בתנועה העבודה האמריקאית: התארגנויות עובדים בחברות מוכרות כמו אמזון וסטארבקס זכו לחשיפה תקשורתית משמעותית (Katz, 2022), והאהדה הציבורית לארגוני עובדים נמצאת ברמות שלא נראו מאז שנות ה-60 (McCarthy, 2022). לצד מגמות אלה, קיים עניין גובר ברמה הענפית כמוקד להסדרה של יחסי העבודה, ועולות הצעות לחיזוק המשא ומתן הקיבוצי ברמה זו כאסטרטגיה לחיזוק כוחם של ארגוני העובדים (Cohen and Dubal, 2022; Gius, 2022; Madland, 2021).

מדינת ניו יורק

חוק שכר המינימום מ-1933 מסמיך את המפקח על העבודה במדינה להוציא "צו שכר" (wage order), הקובע תנאים מינימליים עבור תעשייה או משלח יד מסוים על בסיס המלצות מועצת שכר מיוחדת, שכוללת נציגי עובדים, מעסיקים והציבור. ב-2015 כינס מפקח העבודה במדינה מועצת שכר לבחינת תנאי העבודה בתעשיית המזון המהיר, ועל בסיס המלצותיה הורה להעלות באופן הדרגתי את שכר המינימום בענף ל-$15 בשעה (McGeehan, 2015). חוק נוסף שאושר ב-2019 השתמש במועצת שכר להסדרת התשלום עבור שעות נוספות לעובדים בענפים חקלאיים, שבניגוד לעובדים בענפים אחרים זכות זו לא חלה עליהם בחוק (Farm Laborers Fair Labor Practices Act). בשנים 2020-2015, ענפים נוספים בשכר נמוך זכו לצו שכר, ביניהם עובדי עמותות, עובדי ענף הבניין ועובדי תעשיות שונות (New York State, 2024).

מדינת קליפורניה

ב-2022 אושר חוק שנועד לשפר את תנאי העבודה ברשתות המזון המהיר הפועלות ברחבי המדינה (FAST Recovery Act). החוק הורה על הקמת מועצת שכר בת עשרה חברים, שתקבע תנאי עבודה ושכר מינימליים עבור הענף (Kochan, 2022). לאחר הקפאה זמנית  עקב קמפיין נגדי בהובלת המעסיקים הגדולים בענף, הגיעו הצדדים – נציגי העובדים, המעסיקים וממשלת המדינה – להסכמות בדבר שיפור תנאי העבודה בענף (שקבעו, בין השאר, שכר מינימום ענפי הגבוה ב-25% משכר המינימום במדינה) (Schneider and Harknett 2024). לשינוי המדיניות בענף זה מצטרפת חקיקה מדינתית נוספת, שאושרה בשנת 2024 וקובעת שכר מינימום ייחודי גם לענף הבריאות (הגבוה ב-56% משכר המינימום במדינה) (Beam 2024).

אוסטרליה

באוסטרליה הייתה נהוגה שיטת בוררות ברמה ענפית, שתמכה בהסדרה קיבוצית של תנאי העבודה, שכר והטבות. שיטה זו עברה ביזור ושחיקה בהשפעתה לאורך שנות ה-90 וה-2000, מה שהוביל לירידה ניכרת בשיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים (Benassi and Wright, 2023). לאחר עליית מפלגת הלייבור לשלטון, ובמטרה להיאבק בתהליכים אלו ובהשפעתם על שוק העבודה באוסטרליה, בשנת 2023 נכנסה לתוקף חקיקה חדשה, שחיזקה את מעמדם של ארגוני העובדים ושל הסכמים קיבוציים, ואף הסירה חסמים בפני ניהול משא ומתן ריכוזי בין ארגוני מעסיקים לארגוני עובדים.

החקיקה קבעה "זרמים" (streams) שבהם אפשר לקבל תמיכה להסדרה ריכוזית מהוועדה לעבודה הוגנת (Fair Work Commission), שהיא הרגולטור בתחום יחסי העבודה באוסטרליה. שני "זרמים" רלוונטיים לענייננו: האחד הוא מקומות עבודה המבוססים על מימון מדינתי ואשר קשה לארגן את העובדים בהם, כמו מטפלים בקשישים, באנשים עם מוגבלויות ובפעוטות;  והשני הוא מקומות עבודה המשתייכים לזרמים "בעלי אינטרס משותף". מקומות עבודה אלו יכולים לכלול עובדים ומעסיקים השייכים לאותו ענף, מקצוע או אזור גיאוגרפי (Benassi and Wright, 2023). בכך, החקיקה החדשה תומכת בהסדרה ענפית של שירותים שממונים על ידי המדינה, אך היא אינה מפעילה אותם (שירותים מופרטים), ומאפשרת חתימת הסכמים קיבוציים בין ארגוני מעסיקים וארגוני עובדים ברמה הענפית תחת זרמים "בעלי אינטרס משותף".

אירלנד

בין 1987 ל-2009 פעלה באירלנד מערכת של "שותפות חברתית" (Social Partnership), שנועדה להסדיר את השכר ותנאי העבודה ברמת שיא כלל-משקית דרך משא ומתן תלת-צדדי בין הממשלה, ארגוני מעסיקים וארגוני עובדים. בעקבות המשבר הגלובלי של 2008, הצניחה החדה במחירי הנדל"ן במדינה והזינוק בשיעור האבטלה, החליטה ממשלת אירלנד לסגת ממערכת זו (Sheehan, 2010). במקביל, שורה של פסיקות שקיבל בית המשפט העליון באירלנד תרמו לפירוק יסודותיה של המערכת, בטענה כי היא פועלת בניגוד לחוקה (McCormack-George, 2021). בין היתר פסל בית המשפט העליון את השימוש במנגנון צווי הרחבה, שהיה בשימוש משנת 1946 (Eustace, 2021). בעקבות מהלכים אלה צנח שיעור ההתאגדות מ-32% ב-2009 לכ-25% ב-2015, ושיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים ירד מ-41% לכ-34% (ILO, 2023).

במטרה לחדש את ההסדרה הענפית של יחסי העבודה במדינה אישר הפרלמנט האירי ב-2015 תיקון לחוק יחסי העבודה, שאפשר הרחבה של הסכמים קיבוציים (Sectoral Employment Orders, או SEO), על בסיס המלצה של בית הדין לעבודה לעשות כן. החוק גם הסדיר את פעילותן של ועדות עבודה משותפות (Joint Labour Commissions), המהוות גופים עצמאיים עם נציגות שווה של עובדים ומעסיקים, שלהן סמכות להגיע להסכמה בנוגע לתנאי שכר ועבודה מינימליים עבור כל המעסיקים בענף באמצעות "צו הסדרת תעסוקה" (Employment Regulation Order, ERO). בנוסף, בדומה למדינות אחרות באיחוד האירופי, גם אירלנד נדרשת להגדיל את שיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים באמצעות עידוד ותמיכה במשא ומתן ענפי (LEEF, 2022).

בריטניה

בדומה לנהוג בארה״ב, גם בבריטניה מבוססת הסדרת יחסי העבודה על משא ומתן מקומי, ברמת מקום העבודה. סדרת הרפורמות שערכה ממשלת השמרנים בהנהגת תאצ׳ר בשנות ה-80 של המאה ה-20 במערכת יחסי העבודה הובילה לדעיכה מהירה (וביטול דה-פקטו) של כל משא ומתן ענפי (להרחבה ראו: Howell, 2005). אף על פי כן, בקיץ 2024 זכתה מפלגת העבודה הבריטית באמון הבוחרים, בין השאר על בסיס תוכנית ״ניו-דיל״ שהציגה לציבור, הכוללת התייחסות להסדרה ענפית בחלקים שונים של שוק העבודה (ובראשם, תחום הטיפול בקשישים), תוך הצעה לייצר הקלות נוספות על הסדרה ענפית (Labour, 2024).

ניו זילנד

במשך רוב המאה ה-20, יחסי העבודה בניו זילנד התקיימו במסגרת מערכת של בוררות חובה, שהוסדרה בחוק בסוף המאה ה-19. במערכת זו, המדינה הכירה באיגודים כנציגי העובדים בענף ספציפי או באזור גיאוגרפי, והמשא ומתן הקיבוצי מול ארגוני המעסיקים התנהל בחסות ממשלתית. אם הצדדים לא היו מצליחים להגיע להסכמה בסוגיה מסוימת, ההחלטה הייתה עוברת לבוררות, שהוסמכה לפסוק במחלוקות על שכר מינימום, שעות עבודה ותנאי עבודה, והחלטותיה חייבו את כלל העובדים והמעסיקים בענף. אולם רפורמות שנערכו בשנות ה-80 וה-90 ביטלו את מרבית היסודות של המערכת, תוך ביזור המשא ומתן באופן מוחלט לרמה המקומית וצניחה בשיעור החברות בארגוני עובדים, מכ-70% בתחילת שנות ה-80 לכ-19% ב-2020 (BLCCA, 2023). 

עם עליית מפלגת הלייבור לשלטון ב-2017, הוקמה ועדה שתבחן ותמליץ על מסגרת חוקית לקידום משא ומתן קיבוצי ברמה הענפית, כאמצעי מרכזי לחידוש מערכת יחסי העבודה והרחבת השפעתה. החוק שאושר בעקבות המלצות הוועדה מאפשר לאיגוד עובדים ליזום תהליך של הסדרה ענפית, על בסיס תמיכה ממשלתית, במשא ומתן ישיר מול המעסיקים או דרך דיאלוג מול הממשלה (BLCCA, 2023)[6].

סינגפור

סינגפור התאפיינה לאורך השנים במעורבות של ארגוני עובדים, ארגוני מעסיקים והמדינה בהסדרת יחסי העבודה במוסד בשם ועדת השכר הלאומית (NWC, National Wage Council). במוסד זה יש נציגות לשלושת הצדדים, והוא מהווה את מרכז הסדרת יחסי העבודה בסינגפור. המוסד התאפיין ביצירת הסכמות לא מחייבות, שהוצגו כהמלצות לציבור המעסיקים והעובדים, אולם לאור עלייה ניכרת באי-השוויון (ILO, 2013), הפכו המלצותיו למחייבות בכמה ענפים המאופיינים בשכר נמוך: ענפי הניקיון, ההסעדה, המכירות והטיפול בפסולת (Lim, 2023).  

רומניה

עד 2004, מערכת יחסי העבודה ברומניה התאפיינה בדומיננטיות של הסכמים קיבוציים ברמה הענפית, שנהנים ממנגנון הרחבה אוטומטי (Erga Omnes), המבטיח שיעור כיסוי של כמעט 100% (Müller, Vandaele and  Waddington, 2019). בעקבות המשבר הגלובלי של 2008 נדרשה המדינה לבטל את ההרחבה של הסכמים קיבוציים (כתנאי לסיוע כלכלי ממוסדות ה״טרויקה״ - הקונסורציום של קרן המטבע הבינלאומית, הבנק האירופי המרכזי  והנציבות האירופית), לבטל את קיומם של הסכמים קיבוציים רב-ענפיים ולהעלות את הרף המינימלי להכרה בארגוני עובדים ((Roethig and Spiegelaere, 2023. בעקבות שינויים אלה צנח שיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים במדינה מ-100% מהעובדים ב-2010 ל-15% ב-2017 (OECD, 2023), ושיעור העוני, שב-2009 עמד על 21.6%, זינק בשנים הבאות ליותר מ-25% (World Bank, 2024).

מאז 2016 החלה הסקירה השנתית של האיחוד האירופי על רומניה להדגיש את הצורך בחיזוק הדיאלוג החברתי בין ארגוני עובדים, ארגוני מעסיקים והמדינה, וב-2020 התנה האיחוד האירופי את הסיוע למדינות החברות באימוץ רפורמות בחוקי העבודה ובחיזוק מוסדות המשא ומתן הקיבוצי (De Spiegelaere, 2023). על רקע דרישה זו החלה ממשלת רומניה לקדם חקיקה חדשה שאושרה בסוף 2022. החקיקה החדשה ביטלה חלק ניכר משינויי החקיקה של תחילת העשור הקודם, וחיזקה את זכות ההתארגנות של העובדים באופנים שונים. בין היתר, החוק קבע כי איגוד עובדים יכול ליזום משא ומתן על הסכם קיבוצי בענפים שבהם הוא מייצג לפחות 5% מהעובדים[7].

סיכום החידושים בעולם

בחינת השינויים המתרחשים בהסדרה הענפית בעולם מעלה, שבעוד שהמדינות הקורפורטיסטיות של אירופה מתאפיינות בקיפאון מסוים בתחום ההסדרה הענפית, דווקא במדינות אנגלו-סקסיות ניכרת התחדשות בתחום. מדינות שלא התאפיינו ברמת הסדרה ענפית או כלל-ארצית מאמצות רפורמות בתחום זה על רקע התרחבות פערי שכר, ענפים שבהם תנאי העבודה ירודים וירידה במספר החברים בארגוני עובדים (Benassi and Wright, 2023). חשוב לציין, כי כל הרפורמות מובלות על ידי גורמים ממשלתיים, מתוך הבנה כי היחלשותם של ארגוני העובדים פוגעת במשק. בהתאם לגישתם של באקרו והאוול (Baccaro and Howell, 2017), אפשר לראות שהמדינה נעשית מעורבת יותר ויותר במשא ומתן, אך ניכר כי דחיקתם של ארגוני העובדים החוצה, שאפיינה רפורמות דומות בעבר, איננה הפועל היוצא של הרפורמות החדשות הללו, לפחות בחלק מהמדינות (סינגפור, רומניה, אירלנד והאיחוד האירופי). מה שכן מאפיין את כלל הרפורמות הללו, הוא שהן מחייבות את הצטרפות המדינה, או את מערכת בתי המשפט שלה, כמו באירלנד, אוסטרליה וניו זילנד, לשלבי המשא ומתן. כתוצאה מכך, הרפורמות כוללות אישורים ייחודיים, שרק המדינה יכולה לתת, על מנת לאפשר לארגוני העובדים והמעסיקים לייצר הסדרה ענפית. טבלה 3 מסכמת את החידושים בתחום ההסדרה הענפית בעולם.

ד. הסדרה ענפית בישראל – עבר, הווה, עתיד

מערכת יחסי העבודה בישראל התאפיינה בהסדרה ברמת השיא, כלומר ברמת כלל המשק, על בסיס מדיניות מתואמת בין ארגון העובדים המרכזי (ההסתדרות הכללית) לממשלה. תחת מדיניות ריכוזית זו החלה ההסדרה הענפית להתפתח בשנות ה-50, על בסיס משא ומתן ישיר בין ארגוני העובדים לארגוני מעסיקים. במהלך שנות ה-60 הפכה ההסדרה הענפית לרמה הדומיננטית במשק (בונדי, 2020). בשנות ה-70, וביתר שאת בשנות ה-80, העמיקו מגמות הביזור של המשא ומתן הקיבוצי, תוך מעבר מהסדרה ענפית אל הסדרה ברמת החברה או המפעל בחלקים שונים של שוק העבודה (בונדי, 2020; Kristal and Cohen, 2007). בתהליך זה נשמר המשא ומתן הענפי כמנגנון הסדרה אפקטיבי בעיקר בענפי שירותים המאופיינים בשכר נמוך ובפעילות מצומצמת של ארגוני העובדים ברמה המפעלית.

בפרק זה נדון בקצרה בתהליכי השינוי הללו ובהשפעותיהם וכן במגמות החדשות בהסדרה הענפית של שוק העבודה בישראל בשנים האחרונות. נסכם דיון זה בבחינת כמה רעיונות ממדינות אחרות ביחס לרגולציה הקיימת בישראל ונציע כיווני מדיניות הרלוונטיים לישראל כיום.

ההיסטוריה של ההסדרה הענפית בישראל

החל מראשית שנות ה-50 החלה ההסדרה של שוק העבודה בישראל להתבסס על משא ומתן קיבוצי, שהתקיים ברמת הענף התעשייתי, בין ארגון העובדים המרכזי (ההסתדרות הכללית) לארגוני מעסיקים שונים (ובראשם, התאחדות התעשיינים). התפתחות זו אפשרה לתרגם מדיניות כלכלית שהותוותה ברמה הלאומית לצרכים ולמאפיינים של הענפים השונים במשק, תוך ייצוג אפקטיבי של צורכי העובדים והמעסיקים. בהתאם למגמה זו, במהלך שנות ה-50, וביתר שאת בשנות ה-60 וה-70, הפך המשא ומתן הקיבוצי ברמה הענפית לזירה המרכזית להסדרת תנאי עבודה. כך, לדוגמה, פעלו הסכמים ענפיים להתאמת המדיניות הכלל-משקית בעניין תוספות שכר או שכר מינימום לתנאים ששררו בענפים שונים, שהוגדרו בהתאם לצרכים (וליחסי הכוח) שאפיינו את הענפים השונים (בונדי, 2020).

כחלק מתמיכתה של המדינה ביחסי העבודה הקיבוציים באותה תקופה, מרבית ההסכמים הענפיים הורחבו בצו ממשלתי (צו הרחבה), אשר החיל את הוראותיהם על מעסיקים שלא היו חלק מהמשא ומתן הקיבוצי (ובהתאם, על עובדיהם). בכך חוזקה פעולתם של ההסכמים הקיבוציים להוצאת שכר העבודה ממסגרת התחרות בין מעסיקים (Kristal and Cohen, 2007).

אולם, כפי שהראו תוצאות מחקרים שונים (בונדי, 2020; Kristal and Cohen, 2007), המבנה הריכוזי והמתואם של יחסי העבודה בישראל עבר משנות ה-70 תהליך מתמשך של ביזור. במסגרת תהליך זה, חלק גדול מההסכמים הענפיים שהונהגו בישראל איבדו מהשפעתם  לטובת משא ומתן ברמת החברה או המפעל, מה שמאפיין מאז שנות ה-80 חלקים גדולים של המגזר הפרטי (בונדי וכץ, 2022). על אף שבמקרים רבים הסכמים ענפיים שנחתמו והורחבו בעבר המשיכו לחול על הצדדים, השפעתם הלכה ונשחקה לאור השינויים בתנאי העבודה ברמה המקומית (בונדי, 2018), מגמה שתרמה לעלייה באי-השוויון בהכנסות (Kristal and Cohen, 2007).

אך בעוד שביזור יחסי העבודה אפיין חלקים גדולים של שוק העבודה בישראל, ובראשם את ענפי התעשייה, בענפי השירותים שמרה ההסדרה הענפית על מעמדה המרכזי לאור מידה גבוהה יותר של לכידות בין המעסיקים ופעילות מצומצמת יותר של העובדים ברמת המפעל או החברה (בונדי, 2020). ענפים אלו, דוגמת ענפי הניקיון, השמירה והאבטחה והמלונות, מעסיקים לרוב עובדים פגיעים יחסית, שנעדרים את היכולת להתארגן באופן מקומי. מכיוון שכך, המשא ומתן הענפי מהווה מסגרת מרכזית, ולרוב יחידה, להסדרת תנאי העבודה והשכר של העובדים בענפים אלה.

השפעותיה של ההסדרה הענפית בישראל

ההסדרה הענפית בישראל הובילה להרחבת הכיסוי על ידי הסכמים קיבוציים. בשנות ה-60 של המאה ה-20 היא הובילה למעורבות גבוהה יותר של עובדים בקביעת תנאי העבודה וכן יצרה הבדלים בין ענפים שונים (בונדי, 2018). הרחבתם של הסכמים קיבוציים ענפיים סייעה באופן משמעותי לשימור מעמדם של הסכמים אלה ואף לחיזוקם, לאור הפיכתם למחייבים עבור כלל שוק העבודה (ללא תלות בחברות בארגון עובדים או מעסיקים), ותוך התאמה של מדיניות כלכלית לאומית לצרכים ולתנאים של חלקים שונים של שוק העבודה. קריסטל וכהן (Kristal and Cohen, 2007) מראים שהשחיקה ההדרגתית בהשפעתה של ההסדרה הענפית בישראל והביזור של המשא ומתן הקיבוצי מרמת הענף לרמת המפעל התרחשו במקביל לעלייה באי-השוויון בהכנסות בישראל. ממצאים אלו תואמים לממצאים ממדינות אחרות שהוזכרו בעבודה זו, ומצביעים על חשיבותו של משא ומתן ריכוזי ושל תמיכת המדינה בו לצמצום פערים.

לצד השפעת ההסדרה הענפית (או שחיקתה) על אי-השוויון בהכנסות, הסדרה זו תמכה ביכולתם של ארגוני העובדים והמעסיקים להשפיע על מדיניות כוללת בשוק העבודה כגורמים המשתפים פעולה עם המדינה בעיצוב שוק העבודה. אולם השפעתם של ארגוני העובדים והמעסיקים סבלה גם מבעיות, ובראשן יכולת אכיפה נמוכה של הזכויות ותנאי העבודה שהוגדרו בהסכמים ענפיים (שירום, 1969). הריחוק של ארגוני העובדים והמעסיקים ממקומות העבודה והיעדרם של נציגויות עובדים מקומיות יצר קושי באכיפתם של הסכמים אלו והגברת הצורך באכיפה בזירה המשפטית (מונדלק, 2004).

מגמות עכשוויות בהסדרה הענפית בישראל

לצד מגמת הביזור של יחסי העבודה ודעיכתה החלקית של ההסדרה הענפית בישראל, אפשר לראות גם ניצנים של תחייה של הרמה הענפית, שפועלת להסדרה רחבה של תנאי העבודה ולתיאום בין מקומות עבודה בחלקים שונים של שוק העבודה. תיאום זה מתבצע בעיקר דרך פעולתם העצמאית של ארגוני העובדים, אך בכמה מקרים גם על בסיס משא ומתן ענפי ותמיכה מדינתית מסורתית.

חידושים בהסכמים ענפיים ותיקים

בענפים המאופיינים בשכר נמוך התגלו לאורך השנים בעיות אכיפה משמעותיות, אשר הביאו לשחיקה בזכויות העובדים ולתחרות לא הוגנת בין מעסיקים, כאשר מעסיקים שצייתו להסכמים הקיבוציים נדחקו על ידי מעסיקים שלא צייתו (שירום, 1969). בעיית האכיפה, שהפכה מזוהה עם ענפי הניקיון, השמירה והבניין (המוסדרים על ידי הסכמים ענפיים), הובילה גם להתערבות הולכת וגוברת של בתי הדין לעבודה, שבתורם הפכו לגורם דומיננטי על חשבון היחסים הקיבוציים הישירים. מתוך הבנה של הצדדים שיש צורך בשיפור האכיפה, הוכנסו להסכמים ענפיים בענפי הבניין, הניקיון והשמירה סעיפי אכיפה, שקבעו ועדות הכוללות נציגי עובדים ומעסיקים, שמתכנסות להליך בירור, שמסייע לעובדים לעמוד על זכויותיהם (בענף הבניין) (Bondy and Preminger, 2021) או מפקח על פעילותם של מעסיקים (בענפי השמירה והניקיון) (Bondy, 2021). 

הסכמים ענפיים חדשים

מאז 2008, במקביל לגל של התארגנויות חדשות (בונדי וכץ, 2022; Bondy, 2021), אפשר לראות מגמה של חתימת הסכמים ענפיים בענפים שבהם לא היו יחסי עבודה קיבוציים קודם לכן, כמו ענפי רשתות השיווק, השמירה והאבטחה ומוקדי הביטחון. ענפים אלה מאופיינים בקשיי התארגנות מקומית של העובדים, אם בשל קשיי שפה, תחלופת עובדים גבוהה או היעדר מיומנות ואם בשל ריבוי הפרות הסכמים מצד המעסיקים. בענפי רשתות השיווק והשמירה והאבטחה נחתמו הסכמים קיבוציים ענפיים ב-2009, והעובדים זכו לתוספות לוותק, לקרנות השתלמות (מעל ותק מסוים), להקמת ועדה ליישוב חילוקי דעות ולצו הרחבה שהחיל הסכם זה ב-2010 על כלל הענף. בענף מוקדי הביטחון נחתם הסכם קיבוצי ב-2020 והורחב ב-2022. ההסכם כולל שכר מינימום בענף, שהוא גבוה יותר משכר המינימום הרגיל והוא מוצמד למדד המחירים ולשכר המינימום, וכן מענק למי שיעבדו בהיקף משרה גדול, הפרשות לקרן השתלמות ומענק מצוינות.

בנוסף, נוסח הסכם קיבוצי ענפי בענף ההסעדה, שגם בו לא היה קיים קודם הסכם קיבוצי. הסכם זה עדיין לא נכנס לתוקף בשל התניית כניסתו לתוקף בהחלת צו הרחבה ועיכוב בהרחבתו על ידי המדינה (צבי כהן, 2023א; צבי כהן, 2023ב). 

תיאום ״ענפי״ בין הסכמים קיבוציים מקומיים

בהיעדר הכלים (או הנכונות) לקידום הסדרה ענפית מסורתית בישראל על בסיס משא ומתן בין ארגוני עובדים לארגוני מעסיקים, אפשר לראות מופעים שונים של הסדרה ענפית אלטרנטיבית בחלקים שונים של שוק העבודה. הסדרה אלטרנטיבית זו באה לידי ביטוי במנגנוני תיאום חדשים שנוצרים בין התארגנויות עובדים מקומיות והסכמים קיבוציים מפעליים ומובילים להישגים דומים. לדוגמה, בענפי הביטוח והסלולר, תיאום פנים-ארגוני (בתוך ארגון העובדים) ותבניתי (על בסיס ״העתקה״ של הישגי הסכם קיבוצי אחד אל אחר) הובילו לזהות משמעותית בין הסכמים קיבוציים מפעליים; ובענף התחבורה הציבורית, תיאום בכפיית המדינה (על בסיס הנחיות תקציביות) יצר זהות גבוהה מאוד בין הסכמים קיבוציים ברמה המקומית (Bondy and Mundlak, 2019). למרות שנראה שהנכונות לקדם ריכוז של המשא ומתן הקיבוצי לכדי מבנה ענפי מסורתי היא נמוכה, מנגנוני התיאום הללו מפתחים תוצרים שדומים במידה ניכרת להסכם ענפי, תוך התאמתם לחלקים השונים של שוק העבודה.

קשיים בתמיכת המדינה

כיסוי על ידי הסכמים קיבוציים ענפיים מבוסס לרוב על חברות של מעסיקים בארגוני מעסיקים המהווים צד להסכם. אולם במסגרת השינוי ביחסי העבודה הולך שיעור חברות זה ויורד, ובהתאם יורד גם הכיסוי של הסכמים אלה. כתוצאה מכך, במקרים רבים נעזרים ארגוני העובדים והמעסיקים בצווי הרחבה (Hayter and Visser, 2018). מצב זה מייצר תלות של הצדדים בממשלה ובנכונותה לתמוך ביחסי העבודה הקיבוציים. נכון למועד כתיבת נייר זה, שלושה הסכמים קיבוציים ענפיים ממתינים על שולחנו של שר העבודה לצו הרחבה, ולכן אינם נכנסים עדיין לתוקפם: הסכם בענף הסיעוד מ-2021, הסכם בענף הניקיון מ-2021 והסכם בענף הבניין מ-2022. אחת המגמות החדשות בהסדרה ענפית עולה מהסכמת הצדדים להסכם ענפי להתניית תוקפו בהחלת צו הרחבה בגינו. בעוד שבתחילת שנות ה-2000 התניה זו הייתה נדירה יחסית, כיום מופיע סעיף זה במרבית ההסכמים הקיבוציים הענפיים.

ב-2019 יצאה הנחיה של הייעוץ המשפטי לממשלה, שמחייבת היוועצות באגף התקציבים במשרד האוצר בכל חתימה על צו הרחבה, על מנת לוודא שהצו לא יגדיל את הוצאות הממשלה ללא מקור תקציבי[8]. הנחיה זו נשענת על חוק הנומרטור, שהתקבל ב-2015[9], ומשקפת מגמה להרחבת התלות של המשא ומתן הענפי בממשלה. הנחיה זו סותרת את המצב החוקי הקיים, המבכר את מעמד שר העבודה בהוצאת צווי הרחבה, ולמעשה שוחקת את הבסיס החוקי-מוסדי של יחסי העבודה בישראל. ובהתאם, גם תוקפה המשפטי של הנחיה זו רעוע, כאשר היא מבקשת להפוך את משרד האוצר לפוסק העליון בדבר הוצאתם של צווי הרחבה בישראל. איור 7 מציג את מספר ההסכמים הקיבוציים הענפיים שנחתמו במגזר הפרטי בישראל בשנים 2023-2001 (לפירוט ענפי של ההסכמים הקיבוציים ראו נספח ב').

השינוי בגישתה של המדינה הוביל לכמה מאבקים, שבהם דרשו ארגוני העובדים והמעסיקים מהמדינה לחדש את תמיכתה בהסדרה הענפית של שוק העבודה. רוב המאבקים האלה התקיימו במקרים שבהם נמנעה המדינה מהרחבת הסכם קיבוצי ענפי שבו הייתה היא עצמה גורם מרכזי כצרכן שירותים, דוגמת ענף השמירה וענף הניקיון[10].

סיכום

בעבודה זו סקרנו את ההסדרה הענפית בעולם ובישראל. ראשית, בחנו את היחס התיאורטי להסדרה ענפית. התחלנו מתפיסת הריכוזיות, המצביעה על הקשר בין רמת ההסדרה לתוצאות המאקרו-כלכליות של המשק: ככל שההסדרה ריכוזית יותר, כך התוצאות הכלכליות יהיו טובות יותר. לאחר מכן עברנו לתיאוריה הניאו-קלאסית, שלתפיסתה הסדרה ברמת המפעל וברמת כלל המשק מיטיבות עם הכלכלה, ואילו הסדרה ברמה הענפית היא בעייתית בשל יכולתם של השחקנים להעלות את השכר מבלי לקחת אחריות כלל-משקית על התוצאות שעלולות להתגלות בדמות אינפלציה או אבטלה.

אך תיאוריה לחוד ומציאות לחוד. לאחר שה-OECD (כמו גם ארגונים בינלאומיים אחרים) תמך בשנות ה-90 ובתחילת שנות ה-2000 בדחיקת ההסדרה ברמה הענפית ובביזורה, נתונים חדשים על עוני ואי-שוויון הראו כי דווקא הסדרה ברמה ענפית, בשילוב של מנגנוני תיאום, מובילה לתוצאות מאקרו-כלכליות טובות יותר, כולל לעלייה של כלל פריון העבודה במשק. בנוסף, אל מול ביקורת כלפי מנגנוני ההסדרה ברמה הענפית כפוגעים בהיקף התעסוקה, הראה המחקר כי הסדרה ענפית לא פוגעת בתעסוקה ולא מגדילה את האבטלה.

תוצאות מחקרים אלו הובילו לשינוי מדיניות בעיקר במדינות שלא התאפיינו במסורת של הסדרה ברמת הענף או ברמת כלל המשק. כך, מלבד הדירקטיבה החדשה של האיחוד האירופי בדבר העלאת שיעורי הכיסוי של ההסכמים הקיבוציים במדינות האיחוד למעל 80%, אנו רואים שבמדינות אנגלו-סקסיות מתקיימת פעילות רחבה יותר בתחום ההסדרה הענפית, לרוב בליווי הממשלה. באירלנד חודשו צווי הרחבה תחת אישור בתי הדין לעבודה, בניו זילנד ובאוסטרליה עברה חקיקה חדשה ליצירת הסדרה ענפית בתחומים שבהם תנאי העבודה ירודים או בענפים שבהם ארגוני העובדים מעלים את צורך. בארה"ב חזר השימוש במועצות שכר בענפים המאופיינים בשכר נמוך, ובסינגפור נקבעו תנאים מחייבים בענפים בשכר נמוך לאחר שנים של המלצות מנומסות. נראה כי לשינויים אלה שני מאפיינים עיקריים: כניסתן של הממשלות בצורה משמעותית אל המשא ומתן הענפי וטיפול המתמקד בענפים בשכר נמוך.

אל מול השינויים המתרחשים בעולם, בישראל ניכר שימור של תפיסות קודמות ומיושנות. על אף שימוש מתמשך במנגנונים של הסדרה ענפית בכמה ענפים (בעיקר כאלה המאופיינים בשכר נמוך), ואף התרחבותם לענפים נוספים במהלך שנות ה-2000, נמשכת ההגבלה והביזור של ההסדרה הענפית. העיכוב הממשלתי בהרחבתם של הסכמים ענפיים מצמצם את יכולתם לתת מענה לצורכיהם של העובדים והמעסיקים, ולכך מצטרפת השאיפה הממשלתית לחייב היוועצות עם משרד האוצר טרם הרחבתו של הסכם קיבוצי.

לאור תוצאות המחקרים שהצגנו בסקירה זו, נראה שיש לחשוב מחדש על מנגנוני ההסדרה הענפית בישראל. על הגורמים המבקשים לצמצם את פערי השכר במדינה לקדם את ההסדרה הענפית באמצעות משא ומתן ענפי מסורתי ודרך קידום מנגנוני תיאום בין חלקים שונים של שוק העבודה. בעוד שראוי להטיל ספק בצדקת ההגבלות שמטילה הממשלה על המנגנונים המסורתיים, ראוי גם כי כל השחקנים המבקשים לקדם צמיחה כלכלית מכלילה יפעלו לפיתוח מנגנוני תיאום נוספים בשוק העבודה, אם על בסיס אלו שהחלו להתפתח בישראל בשנים האחרונות ואם על בסיס המבנים החדשים של המשא ומתן שפותחו בניו-זילנד, אירלנד וסינגפור. כפי שהראינו בעבודה זו, מהלכים מסוג זה צפויים לקדם צמצום של אי-השוויון בהכנסות ושיפור ניכר בפריון העבודה, ובהתאם, את פיתוח המשק הישראלי כולו על בסיס מכליל ודמוקרטי יותר.

 נספחים

נספח א': הערות מתודולוגיות

מחקרים שבוחנים את ההשפעה של מערכת יחסי העבודה כ"חבילה כוללת" מצליחים להסביר אומנם הבדלים בביצועים המאקרו-כלכליים של מדינות שונות, אך לרוב הם לא מציגים ממצאים בנוגע להשפעה הספציפית של רמת ההסדרה הדומיננטית שמתקיימת בכל מדינה. גם במחקרים שמדווחים על ההשפעה של מדדי ריכוזיות במשא ומתן, לא תמיד קיימת הבחנה ברורה בין הרמה הענפית לרמה הכלל-משקית, והסכמים קיבוציים ענפיים או רב-ענפיים משחקים תפקיד משמעותי גם במערכות ריכוזיות למחצה (רמה ענפית) וגם במערכות ריכוזיות (רמת שיא).

מלבד היעדר התייחסות ספציפית לרמה הענפית, מדידה של רמת הריכוזיות והתיאום במערכת יחסי העבודה מעלה כמה בעיות מתודולוגיות. בהשוואה לשיעור ההתאגדות או היקף הכיסוי של הסכמים קיבוציים, מדידה של ריכוזיות ותיאום מסתמכת בהכרח על מספר רב של הנחות והערכות סובייקטיביות. למשל, על אף שמקובל לראות ברמת ההסדרה הדומיננטית מדד לריכוזיות המערכת, במדינות רבות מתקיים משא ומתן קיבוצי בכמה רמות במקביל, ולא תמיד ברור מהי הרמה הדומיננטית. אחת השיטות המקובלות להכריע בשאלה מתבססת על שיעור העובדים המכוסים על ידי הסכמים קיבוציים בכל רמה (Traxler, Blaschke and Kittel, 2001; Visser, 2016).  עם זאת, שיעור הכיסוי בפועל אינו מביא בחשבון מאפיינים אחרים, כמו למשל הכללים שמסדירים את היחס בין הרמות השונות והגמישות של יחידות המשא ומתן ברמות נמוכות יותר (Garnero, 2020). כך, במדינות רבות ההיררכיה בין רמות ההסדרה מבוססת על עקרון העדיפות (favorability principle), שלפיו הסכם קיבוצי ברמה גבוהה יותר מכתיב תנאי עבודה ושכר מינימליים ("רצפה") עבור הרמות הנמוכות יותר. עם זאת, רפורמות שנערכו בעשורים האחרונים בכמה מדינות אפשרו החרגה של הסכמים קיבוציים ברמת החברה מעקרון העדיפות, או הגדילו את הגמישות של יחידות המשא ומתן ברמה זו בדרכים אחרות (OECD, 2019; Schnabel, 2020).

בנוגע לרמת התיאום, ספרות המחקר מזהה מגוון רחב של מנגנונים לתיאום המשא ומתן הקיבוצי הנמצאים בשימוש במערכות יחסי העבודה במדינות שונות, ואין הסכמה בנוגע לרמת התיאום שמנגנון זה או אחר מייצר במערכת יחסי העבודה (Traxler and Brandl, 2011; Traxler et al., 2001; Traxler and Kittel, 2000). בנוסף, רמת התיאום מושפעת גם ממשתנים אחרים, כמו מספרם של ארגוני העובדים השונים הפעילים בכל רמה (ריכוזיות ארגונית) ותדירות ההתייעצויות בין יחידות משא ומתן שונות (Aidt and Tzannatos, 2008). מדדים קיימים של ריכוזיות ותיאום משלבים מספר רב של אינדיקטורים כדי ליצור סולם שנע בין 1 ל-5, כמו למשל בסיווג רמות הריכוזיות שפותח על ידי טרקסלר (Traxler, 1999) או בסיווג טיפוסי יחסי העבודה של גרנרו (OECD, 2019), שמשמש לדירוג מערכות יחסי העבודה במדינות שונות. בנייה של סולמות כרוכה בהחלטות מתודולוגיות בנוגע למשתנים הנכללים והמשקל הניתן לכל משתנה. כתוצאה מכך, מערכת יחסי עבודה מסוימת יכולה להיחשב כריכוזית מאוד במחקר אחד וריכוזית למחצה במחקר אחר. את כל אלה ראוי לזכור בבואנו לסקור את הממצאים האמפיריים בנוגע להשפעת רמת ההסדרה.

נספח ב': ההסכמים הקיבוציים הענפיים שנחתמו במגזר הפרטי בישראל, 2023-2013

[1] חשוב לציין, שבעוד שבמדינות רבות נוהג ההסכם הענפי למצות את תביעותיהם של העובדים והמעסיקים, בישראל אין בקיומו של הסכם ענפי כדי למנוע באופן חוקי משא ומתן (ובהתאם, סכסוכי עבודה) ברמה המקומית.

[2] השיטה הקורפורטיסטית מבוססת על שיתוף פעולה בין ארגוני העובדים, ארגוני המעסיקים והמדינה – כמייצגים של האינטרסים השונים בכלכלה ובחברה – באסדרה ריכוזית של שוק העבודה.

[3] עקרון העדיפות קובע מדרג, שלפיו הסכם קיבוצי ברמה גבוהה יותר מכתיב תנאי עבודה ושכר מינימליים ("רצפה") עבור הרמות הנמוכות יותר. רפורמות שנערכו בעשורים האחרונים בכמה מדינות אפשרו החרגה של הסכמים קיבוציים ברמת החברה מעקרון העדיפות או הגדילו את הגמישות של יחידות המשא ומתן ברמה זו בדרכים אחרות (OECD, 2019; Schnabel, 2020).

[4] במקביל לירידה ברמת הריכוזיות ובהיקף הכיסוי של הסכמים קיבוציים, נרשמה עלייה במספר העובדים העניים ברחבי האיחוד האירופי (עובדים עניים מוגדרים כעובדים שהכנסתם הפנויה נמוכה מ-60% מההכנסה הפנויה החציונית במדינה. Eurofound, 2021). למשל, בגרמניה עלה שיעור העובדים העניים מכלל כוח העבודה מ-7.2% ב-2010 ל-9.1% ב-2019; באיטליה, מ-9.5% ל-12.2%; ובספרד מ-10.9% ל-12.7%(ETUC, 2020) . משבר הקורונה החריף את המגמה עוד יותר(EuroStat, 2022) .

[5] הנחיה זו מהווה המשך להחלטה מאוקטובר 2020, העוסקת במדיניות התעסוקה של החברות באיחוד (EU, 2020). הנספח להחלטה מנחה את המדינות לפעול לעידוד הדיאלוג החברתי בין ארגוני עובדים למעסיקים, בדגש על קביעת השכר.

[6] החוק אינו מאפשר לארגוני מעסיקים ליזום תהליך של משא ומתן קיבוצי, אלא רק לארגוני עובדים. ליוזמה זו יש תנאי סף: ייצוג של 1,000 עובדים או 10% מכלל העובדים בענף, הנמוך מבין השניים. החוק מחריג ענפים שבהם עשוי להיות "עניין ציבורי" בהתקיים התנאים הבאים: 1. כוח המיקוח של העובדים מול המעסיקים נמוך במיוחד; 2. בענף אין עלייה בשכר כתוצאה מוותק וניסיון; 3. העובדים אינם זוכים לתגמול נוסף עבור עבודה מסוכנת, עבודה בשעות לא שגרתיות או עבודה על בסיס לא קבוע.

[7] החוק הוריד את הרף הנדרש ליציגות ברמת החברה מ-50% ל-35%, וקבע חובת ניהול משא ומתן קיבוצי בכל חברה המעסיקה 10 עובדים ומעלה, גם אם הם אינם שייכים לאיגוד (אם כי לא קיימת חובה להגיע להסכם קיבוצי). לפי החוק, במקרה שלא קיים איגוד עובדים בחברה, כל עובד/ת יכול/ה לפנות למעסיק בדרישה לקיים הצבעה על משא ומתן קיבוצי. אם יותר מ-50% מהעובדים תומכים במשא ומתן קיבוצי, הם יכולים לבחור נציגים, ועל המעסיק מוטלת החובה לנהל איתם משא ומתן. החוק גם הקל על גישתם של נציגי ארגוני עובדים למקום העבודה, חייב מעסיקים לספק לעובדים מידע על זכויותיהם מבחינת התארגנות וקיום משא ומתן קיבוצי, וקבע קנסות על מעסיקים שלא עומדים בדרישות החוק (BLCCA, 2023).

[8] היועץ המשפטי לממשלה, יישום סעיף 40א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985. 15 באוגוסט 2019.

[9] חוק הנומרטור מחייב את המדינה לתכנן את התקציב שלוש שנים קדימה, ובכך לכלול בתוכניות המאושרות את כלל השינויים התקציביים. כלומר, חתימה על צו הרחבה, שעלול להגדיל את הוצאות המדינה, מחייבת מציאת מקורות רלוונטיים דרך היוועצות באגף תקציבים.

[10] לכיסוי מאבקים אלו ראו: צבי הכהן, 2023ב.