זכות ההתארגנות - מהי חשיבותה וכיצד היא באה לידי מימוש?
אסף בונדי, מיכל שטיין
יוני, 2022
הדיון סביב התארגנויות עובדים נוטה להתמקד בהשפעתן הכלכלית, ובכך להתעלם מהעובדה שהתארגנויות אלו הן ביסודן ביטוי ומימוש של עקרונות יסוד במשטר הדמוקרטי. בסקירה מקצועית זו אנו מבקשים להשיב את הדיון בהתארגנויות אלה למקורו, אל זכות ההתארגנות, שבמסגרתה מובטחת זכותו של כל אדם לחבור לאחרים על מנת לקדם מטרות משותפות. בסקירה זו אנו מפתחים את האופנים שבהם מתעצבת זכות ההתארגנות ודנים בעקרונות העומדים בבסיס שני מודלים שונים של התארגנות וברמות השונות של מימושם. כמו כן, אנו מביאים נתונים על ההשפעות של מימוש זכות ההתארגנות בצמצום אי-השוויון בשוק העבודה ובהרחבת זכויות העובדים, כחלק ממטרתה המרכזית לקידום צדק ושוויון חברתי-כלכלי.
תוכן העניינים
תקציר
הקדמה
א. מקורותיה של זכות ההתארגנות
ב. אופני מימושה של זכות ההתארגנות
· דרכים למימוש זכות ההתארגנות של עובדים
· מודל 1: ארגון העובדים כשליח ישיר של העובדים
· מודל 2: ארגון העובדים כנציג כלל העובדים
· רמות שונות למימוש זכות ההתארגנות
· דרכים שונות למימוש זכות ההתארגנות
ג. השפעות חברתיות-כלכליות של מימוש זכות ההתארגנות
· זכות ההתארגנות כנתיב להרחבת הדמוקרטיה
· זכות ההתארגנות ככלי לשיפור תנאי העבודה ולהגדלת חלק העובדים בהכנסה
· זכות ההתארגנות ככלי לצמצום אי-שוויון בין עובדים
ד. זכות ההתארגנות בישראל
· הסדרת זכות ההתארגנות בישראל
· השפעות מימוש זכות ההתארגנות בישראל
סיכום
מקורות
רשימת האיורים
איור 1: שיעורי חברות (Union Density) ושיעורי כיסוי בהסכמים קיבוציים
(Collective Bargaining Coverage), 2018
איור 2: שיעורי כיסוי בהסכמים קיבוציים ושכר עובדים בתוצר הלאומי, מדינות ה-OECD, ערך ממוצע לשנים 2020-2000
איור 3: שיעורי כיסוי בהסכמים קיבוציים ואי-שוויון בהכנסות (מדד ג'יני), ערך ממוצע
לשנים 2020-2000
איור 4: שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים וחלק העובדים בהכנסות בישראל, 2012-1995
איור 5: שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים ואי-השוויון בהכנסות (מדד ג'יני) בישראל, 2012-1982
תקציר
מבוא
זכות ההתארגנות היא אבן יסוד לקיומה של חברה דמוקרטית ואחת מזכויות האדם המרכזיות בעידן המודרני.
השיח הציבורי על זכות ההתארגנות של עובדים מתמקד בהשפעותיה הכלכליות, אולם השפעותיה מקיפות היבטים רבים נוספים בחיים החברתיים: זכויותיהם של עובדים, רווחתם והאפשרויות העומדות בפניהם בשוק העבודה.
מימוש זכות ההתארגנות
מימוש זכות ההתארגנות מצריך תשתית חוקית, אשר מקנה לה סמכויות, מצמצם את האפשרות להגבילה ומעניק לעובדים אוטונומיה בקידום האינטרסים שלהם.
המחקר מכיר שני מודלים מרכזיים למימוש זכות ההתארגנות: האחד מתבסס על פעילותו של ארגון העובדים כשליח ישיר של העובדים החברים בו, והאחר על פעילותו של ארגון העובדים כנציג כלל העובדים.
מימוש זכות ההתארגנות בא לידי ביטוי והשפעה ברמה המפעלית-מקומית, ברמה הענפית-מקצועית או ברמה הכלל-משקית.
זכות ההתארגנות יוצאת אל הפועל באחת משתי דרכים: באמצעות חברות בארגוני עובדים ובאמצעות כיסוי בהסכמים קיבוציים.
במדינות שבהן התמיכה המדינתית בזכות ההתארגנות נמוכה יחסית והארגונים מתקיימים בעיקר ברמת מקום העבודה היחיד, דוגמת ארצות הברית, בריטניה וקנדה, היקף הכיסוי של ההסכמים הקיבוציים דומה לשיעור החברות בארגוני עובדים. לעומת זאת, במדינות המעודדות את מימוש זכות ההתארגנות, דוגמת איטליה, צרפת, אוסטריה ושוודיה, קיימים הסדרים המאפשרים הרחבה של היקף הכיסוי אל מעבר לשיעור החברות.
השפעות חברתיות-כלכליות של מימוש זכות ההתארגנות
מימוש זכות ההתארגנות מהווה נתיב לעובדים להשמיע את קולם בשוק העבודה באופן המאפשר להם לבטא את צורכיהם, שאיפותיהם ובעיותיהם. בדרך זו הם יכולים להשתתף בעיצוב מדיניות כלכלית-חברתית רחבה, תוך הפיכתו של שוק העבודה למכליל יותר.
מימוש זכות ההתארגנות מאפשר לעובדים לחזק את מעמדם במשא ומתן מול המעסיק על תנאי עבודתם ומוביל לשיפור ניכר בביטחון התעסוקתי, בבטיחות בעבודה, בהכשרות המקצועיות ועוד.
מימוש זכות ההתארגנות מאפשר את היווצרותו של אינטרס משותף בין עובדים בעלי מאפיינים שונים, מה שמוביל לחלוקה שוויונית יותר של ההכנסות בין עובדים בשכר גבוה לעובדים בשכר נמוך ולצמצום אי-השוויון.
קיים קשר מתאמי משמעותי בין היקף המימוש של זכות ההתארגנות (על בסיס שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים) ובין חלקם של העובדים בתוצר המקומי (או בכלל ההכנסות במשק). השפעה זו נראית במדינות רבות ומבטאת את השפעתה של זכות ההתארגנות על חלוקת ההכנסות בחברה.
קיים קשר מתאמי משמעותי בין שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים ובין אי-השוויון בהכנסות. במדינות שבהן מימוש זכות ההתארגנות מצומצם בהיקפו (ומתמקד ברמת מקום העבודה), דוגמת ארצות הברית, בריטניה וקנדה, השפעתה על אי-השוויון בהכנסות נמוכה בהשוואה למדינות שבהן מימוש זכות ההתארגנות נעשה בהיקף גדול יותר (ומתמקד ברמה הענפית או הכלל-משקית).
זכות ההתארגנות בישראל
זכות ההתארגנות קיבלה בישראל הכרה באמצעות הצטרפותה של ישראל לאמנות בינלאומיות; זכות ההתארגנות הוסדרה בחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957; ובית המשפט הכיר בזכות ההתארגנות כזכות יסוד במשפט הישראלי.
במקרה הישראלי תלוי מימוש זכות ההתארגנות בעמידה בתנאי סף, המאפשרים לארגון יחיד (בלעדי) לייצג את כלל העובדים ברמה הכלל-משקית, ברמה הענפית-מקצועית וברמה המפעלית-מקומית.
מימוש זכות ההתארגנות ברמת מקום העבודה דורש עמידה בתנאי סף נוסף: תמיכת שליש מהעובדים, לכל הפחות.
תנאי הסף נועדו להבטיח יציבות ביחסים בין עובדים למעסיקים, אך גם להגביל את מימוש זכות ההתארגנות ברמת מקום העבודה על מנת להפחית את החיכוך הפוטנציאלי בין עובדים למעסיקים ואת השפעתו הפוטנציאלית על פעילותו של מקום העבודה.
קיים קשר מובהק בין מימוש זכות ההתארגנות – בשוק העבודה כמו גם בזירה הפוליטית (באמצעות מפלגות) – ובין חלקם של העובדים בהכנסות ובתוצר המקומי. קשר זה נמצא גם בישראל, ומראה שהירידה במימוש זכות ההתארגנות מובילה לירידה מתמשכת ועקבית בחלקם של העובדים בהכנסות ובתוצר.
על אף חשיבותה המהותית, הדיון בזכות ההתארגנות הופך לא אחת לניסיונות לחתור תחתיה, תוך עיוות משמעותה ושאיפה לצמצמה או להצר את פעולתם של ארגוני העובדים. החזרתה של זכות ההתארגנות למקורותיה, כבסיס של חברה דמוקרטית, מדגישה את החשיבות בשמירה עליה ובהגנה על המבקשים לממשה, בדרכים שונות וברמות שונות.
הקדמה
הדיון סביב זכות ההתארגנות של עובדים ודפוסי מימושה נוטה לראות בזכות ההתארגנות מוסד כלכלי בלבד, בעל השפעות על תנאי העבודה והסדרת השוק. על אף חשיבות הדיון הכלכלי, הוא מתעלם מיסודותיה של זכות ההתארגנות ומימושה כביטוי של עקרונות יסוד במשטר דמוקרטי. על מנת להחזיר את הדיון למהותה של זכות ההתארגנות של עובדים, אנו מבקשים לבחון את יסודותיה של זכות ההתארגנות, את המודלים השונים למימושה ואת אופני השפעתה על חלקיו השונים של שוק העבודה.
נפתח בדיון על מהותה של זכות ההתארגנות של עובדים כאבן יסוד במשטר דמוקרטי, המבטאת עקרונות בסיסיים לקיומו. לאחר מכן, נתמודד עם שתי טענות: האחת, שמימוש זכות ההתארגנות פוגע בדמוקרטיה באמצעות כפיית זכות ההתארגנות על אלו שאינם מעוניינים במימושה; והאחרת, שארגוני עובדים פועלים על מנת לחזק עובדים חזקים מלכתחילה על חשבון עובדים מוחלשים ומעסיקים.
אל מול הטענות על פגיעה בדמוקרטיה בכפיית זכות ההתארגנות, נראה את האיזונים השונים במימוש זכות ההתארגנות של עובדים, כפי שהם באים לידי ביטוי בשני מודלים של התארגנויות עובדים. מודל אחד מבוסס על ייצוג אינטרסים ישיר והבטחת הזכות שלא להתארגן, ובכך יש לו פוטנציאל להרחבת הקונפליקט בין עובדים למעסיקים ובין עובדים לבין עצמם. המודל האחר מבוסס על כפיית מימוש זכות ההתארגנות על כלל העובדים, גם כאשר חלקם אינם מעוניינים בו, ובכך מבטיח יציבות של יחסי העבודה. הדיון בשני מודלים אלו מדגיש את המורכבות במימוש זכות ההתארגנות, שבמסגרתה אי אפשר לשנות רק רכיב אחד מתוך המודל, המורכב מרשת של הסדרים התלויים זה בזה, מבלי לפגוע ביכולת לממש את זכות ההתארגנות ובהשפעתה.
אל מול הטענות כי מימוש זכות ההתארגנות פוגע בשוק החופשי על חשבון הציבור הרחב, בחלקה השלישי של הסקירה נציג נתונים המראים את השפעת זכות ההתארגנות ומימושה על קבוצות גדולות מאוד של עובדים, הן עובדים החברים בארגוני עובדים, הן עובדים המכוסים על ידיהם והן עובדים רבים אחרים שלא מממשים את הזכות להתארגנות. בחלק זה נראה שהשפעותיה של זכות ההתארגנות של עובדים ומימושה "זולגות" גם אל מחוץ לקבוצות העובדים המאורגנים, תוך ביטוי עקרונות של סולידריות, אחריות וצדק חברתי-כלכלי.
לאחר ניתוח ההיבטים השונים המרכיבים את זכות ההתארגנות, נציג את אופני ביטויה בישראל ואת השפעתה המקומית לאורך העשורים האחרונים.
בהסתמך על מחקרים אקדמיים ונתונים, נדגיש את חשיבותה של זכות ההתארגנות למימושה של הדמוקרטיה, הן בשוק העבודה והן בזירה החברתית והפוליטית. לאור זאת, נעמוד על חשיבות ההגנה על זכות ההתארגנות ועידוד מימושה, אשר מוביל לשיפור תנאי העבודה, לגידול בחלקם של העובדים בהכנסה ובתוצר הלאומי ולצמצום אי-השוויון בשוק העבודה. אנו מקווים שסקירה זו תוכל לתרום לקידום מימושה של זכות ההתארגנות ולהרחבת השפעותיה בשוק העבודה.
א. מקורותיה של זכות ההתארגנות
השיח הציבורי על זכות ההתארגנות של עובדים מתמקד בהשפעותיה הכלכליות ככלי לשיפור תנאי עבודה או כ"מונופול" שפוגע בפעילותו הרציונלית של השוק החופשי. אולם, במקורה , התארגנות של עובדים מהווה ביטוי לזכות אדם אוניברסלית: זכותם של עובדים לפעולה קולקטיבית, המאפשרת את השתתפותם האפקטיבית בעיצוב מדיניות[1]. זכות ההתארגנות של עובדים דומה בכך להתארגנויות אחרות בחברה, אשר חותרות לקדם אינטרסים שונים: אינטרסים דתיים (באמצעות קהילות ומוסדות דת עצמאיים), אינטרסים חברתיים-כלכליים (באמצעות הקמת ארגונים חברתיים, דוגמת עמותות וחברות לתועלת הציבור), או אינטרסים פוליטיים (באמצעות הקמת מפלגות). זכות זו ואופני מימושה עומדים ביסודה של חברה דמוקרטית ו"פתוחה", ובהתאם זוכים ליחס מיוחד ולהגנה, הן ברמה הבינלאומית והן ברמה המדינתית (מיל, 2006 [1859]). דוגמה ליחס המיוחד ולהגנה באה לידי ביטוי באמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות משנת 1966, הקובעת כי "לכל אדם תהיה הזכות לחופש ההתאגדות עם אחרים, לרבות הזכות להקים איגודים מקצועיים... שום הגבלות לא יוטלו על שימוש בזכות זו".
כזכות העומדת ביסוד קיומה של חברה דמוקרטית, הבנויה על התאגדות של פרטים למען מטרות משותפות, מימוש זכות ההתארגנות בשוק העבודה נועד להרחבת הדמוקרטיה – על החירויות והזכויות המרכיבות אותה – גם אל תוך שוק העבודה. כך, אל מול חוסר השוויון הבסיסי ביחסי הכוח בין עובדים למעסיקים, מימוש זכות ההתארגנות של עובדים מקדם "דמוקרטיה תעשייתית", שבאה לידי ביטוי בפיתוחה של ערבות הדדית בין עובדים, שפועלים יחד למען עיצוב משותף של מדיניות בשוק העבודה (Webb & Webb, 1897). באמצעות הרחבת חופש הביטוי – מתן "קול" משותף לעובדים במקום העבודה ובשוק העבודה כולו – מאפשרת זכות ההתארגנות לעובדים להשתתף בהסדרה של מגוון תחומים: הסדרת תהליך העבודה, על התוכן והמבנה שלו; הסדרת תנאי העבודה, לרבות היקפה, משכה והתגמול עבורה; ואפילו הסדרת מדיניות רווחה, אשר מהווה תמיכה הכרחית לעבודה דרך חינוך והכשרה, בטיחות בעבודה ובריאות אישית וציבורית.
בעת הקמתו המחודשת של ארגון העבודה הבינלאומי, בשלהי מלחמת העולם השנייה, הוסכם על ידי המדינות הדמוקרטיות שהפעולה המשותפת של עובדים, והדיאלוג שהיא מאפשרת בינם ובין המעסיקים, הם אבני יסוד בחברה דמוקרטית. פעולות אלו הופכות את העבודה מסחורה, שוות ערך לכל סחורה אחרת, לערך חברתי, שיש להעניק לו הגנה. ההגנה על העבודה כפעילות חברתית שאינה סחורה, על זכותם של עובדים להתארגנות וכן על הדיאלוג הקיבוצי כבסיס להסדרת שוק העבודה מהווה מפתח לצדק חברתי ולשוויון בין המינים והגזעים, אשר מהווים את התשתית לקיומה של חברה דמוקרטית[2].
על אף הסכמה בינלאומית על חשיבותה של זכות ההתארגנות, מימושה מצריך תשתית חוקית, אשר מקנה סמכויות לזכות ההתארגנות, מצמצמת את האפשרות להגבילה (מצד רשויות מדינתיות או מעסיקים) ומעניקה לעובדים המתארגנים אוטונומיה בקידום האינטרסים שלהם. על מנת למלא את זכות ההתארגנות בתוכן נדרשת התשתית החוקית הזו לעגן את הזכות לנהל משא ומתן או מאבק קולקטיבי, שמקנים למימושה משמעות בעיצוב מדיניות[3]. בנוסף, במטרה לצמצם את ההגבלות על מימוש זכות ההתארגנות, נדרשת התשתית החוקית להגביל את חירותם של מעסיקים לבטא את דעתם לגבי התארגנות עובדים או את יכולתם להפלות עובדים מאורגנים (ביחס לאלו שאינם מאורגנים)[4]. לבסוף, במרבית המדינות המערביות, התשתית החוקית הזו מקנה לארגוני עובדים את החירות לקבוע באופן עצמאי את מטרותיהם ואת אופן התנהלותם (בן ישראל, 2002).
ב. אופני מימושה של זכות ההתארגנות
דרכים למימוש זכות ההתארגנות של עובדים
מימוש זכות ההתארגנות מקבל צורות שונות במקומות שונים ובתקופות שונות, על בסיס התשתית החוקית-משפטית המשתנה בין מדינות ומסדירה את היחסים בין עובדים ובין ארגוניהם ואת האופן שבו באים העקרונות הדמוקרטיים לידי ביטוי. בדומה לקיומן של צורות שונות של ממשל דמוקרטי ברמה המדינתית, כך גם מימוש זכות ההתארגנות של עובדים יוצא לפועל בצורות מגוונות וברמות שונות, תוך איזון בין עקרונות שונים באמצעות מערכת מורכבת של חוקים ונורמות חברתיות. פגיעה ברכיב אחד מתוך הרשת המורכבת של חוקים והסכמים עלולה להוביל לפגיעה אנושה ביכולת למשש את זכות ההתארגנות, ובכך לפגוע ביכולתם של העובדים להשפיע על הכלכלה והחברה ואף להרחיב את אי-השוויון בין עובדים למעסיקים ובין קבוצות עובדים שונות.
המחקר מכיר בשני מודלים מרכזיים למימוש זכות ההתארגנות, המבטאים איזונים שונים בין העקרונות של פעילות קולקטיבית וקידום חלוקת משאבים שוויונית יותר ובין עקרונות של חופש העיסוק והצורך להוציא לפועל מדיניות בשוק העבודה. מודל אחד מתבסס על פעילותו של ארגון העובדים כשליח ישיר של העובדים החברים בו ואילו המודל האחר מתבסס על פעילותו של ארגון העובדים כנציג כלל העובדים.
מודל 1: ארגון העובדים כשליח ישיר של העובדים
מודל זה מתבסס על הרעיון שבהתארגנותם מעניקים העובדים מנדט לארגון העובדים להיות שליח המייצג באופן ישיר את האינטרסים שלהם בשוק העבודה ובזירה הפוליטית. במסגרת זו, כל קבוצת עובדים יכולה לזכות בסמכויות ובהגנות החוקיות שיעניקו לחבריה יכולת השפעה על חלוקת המשאבים בחברה, בין השאר באמצעות הזכות למשא ומתן קיבוצי על תנאי עבודה, הזכות לחתימה על הסכם קיבוצי והזכות לנקוט בשביתה. בהתאם, במקום עבודה אחד או בענף כלכלי ספציפי ניתן למצוא כמה קבוצות עובדים שפועלות במסגרת ארגוני עובדים שונים, אשר לכל אחד מהם זכויות וסמכויות זהות להסדרת היחסים החברתיים-כלכליים. מתוך הכרה בקיומם של אינטרסים מגוונים בשוק העבודה ובחשיבות הדמוקרטית ביכולת לבטא אותם, מימוש זכות ההתארגנות במודל זה לא מצריך מהעובדים ומארגוניהם לעמוד בתנאי סף (דוגמת שיעור חברות או תמיכה מינימלי), וההגבלות על פעולתם הן לרוב מינימליות מאוד. בכך מבוססת זכות ההתארגנות על רצונם הפרטי של עובדים לפעול יחד להגדרת מטרות קולקטיביות ולמען השגתן, במנותק מאילוצים כלכליים-חברתיים אחרים, דוגמת הצורך ביציבות בשוק העבודה (Mundlak, 2020).
פעולתם של ארגוני עובדים שונים בשוק העבודה מאפשרת להם לפעול יחד לביטוי אינטרסים משותפים של העובדים, מול המעסיקים או המדינה, כפי שקורה לא אחת במדינות דוגמת צרפת, הולנד ואיטליה. במדינות אלה פועלים זה לצד זה כמה ארגוני עובדים, המובחנים זה מזה על בסיס אידיאולוגיה פוליטית[5] או אוריינטציה דתית[6], ומשתפים פעולה ביניהם בהסדרת שוק העבודה מול המעסיקים והמדינה. ארגונים אלה יכולים להיות מובחנים גם על בסיס מקצועי, ענפי או אחר[7], אך לרוב הבחנה זו אינה נדרשת, ובאותו מקום עבודה או ענף יכולים לפעול זה לצד זה ארגונים שונים, המייצגים סוג או סקטור זהה של עובדים. כך, למשל, באיטליה פועלים זה לצד זה שני ארגוני עובדים המייצגים מורים, CGIL ו-UIL, שלרוב משתפים פעולה במידה מסוימת להסדרת יחסי העבודה בענף החינוך.
אולם ריבוי ארגוני עובדים יכול להעצים את חילוקי הדעות בין קבוצות עובדים שונות על בסיס רעיוני-פוליטי או אסטרטגי, ובעוד ארגון אחד מגיע להסכמות עם מעסיקים או עם המדינה עבור חבריו, האחר מוביל במקביל מאבק על נושאים דומים, באופן שעלול לערער את יציבות היחסים בין העובדים למעסיקים. דוגמה לכך ניתן לראות בנמל גוטבורג (Port of Göteburg) בשוודיה, שבו התנהל בשנים 2020-2015 מאבק בין שני ארגוני עובדים, שאינם מובחנים על בסיס מקצועי או ענפי, ובין הנהלת הנמל. בעוד שארגון עובדים אחד הגיע להסכמה עם הנהלת הנמל על תנאי העבודה של חבריו, הארגון השני סירב להצטרף להסכמה זו והמשיך להיאבק למען תנאי העבודה של חבריו, תוך שימור קונפליקט מתמשך ביחסים בין העובדים לבין עצמם (ובינם לבין המעסיק). מקרה זה ממחיש את העיקרון המארגן של מודל זה, המעגן את זכות ההתארגנות (ואת החופש ממנה) באופן הגובר על הצורך ביציבות יחסי העבודה, כמנגנון להסדרת השוק[8].
מודל 2: ארגון העובדים כנציג כלל העובדים
לעומת הייצוג הישיר של העובדים, שבא לידי ביטוי במודל הראשון ומאפשר ביטוי שווה לאינטרסים מגוונים בקרב העובדים, המודל השני מגביל את ריבוי הדעות לטובת הסדרה יציבה של היחסים החברתיים-כלכליים בין העובדים ובין המעסיקים והמדינה. על מנת לשלב בין היכולת לממש את זכות ההתארגנות ובין השאיפה לשמר את היציבות ביחסים בין עובדים למעסיקים, מתבסס מודל זה על ייצוג בלעדי של אינטרסים, המאפשר את מימוש זכות ההתארגנות במסגרת של ארגון יחיד. במצב זה, התארגנות העובדים מקנה זכויות לארגון יחיד, אשר עומד בתנאי סף: תמיכה של העובדים במטרותיו ובפעילותו (לדוגמה, על בסיס הצטרפות לשורות הארגון). לארגון העומד בתנאי זה יש הסמכות לייצג את כלל העובדים במקום העבודה, בענף ספציפי או בכלל שוק העבודה. העמידה בתנאי הסף מהווה הוכחה לכך שהארגון מבטא את האינטרס הכללי של העובדים ומעניקה לו, באופן בלעדי, את הזכות למשא ומתן קיבוצי ואת זכות השביתה, המאפשרות לו להסדיר את שוק העבודה. בכך, זכות ההתארגנות ומימושה מבטאים רצון קולקטיבי של קבוצת עובדים לפעולה משותפת ולהסדרת השוק, באופן שמאפשר שמירה על יציבות יחסית של היחסים בינם ובין המעסיקים.
לאור הצורך לשמור על יציבות יחסי העבודה, כפי שבא לידי ביטוי בהצבת תנאי סף למימוש זכות ההתארגנות ובהכרה במעמד הבלעדי של ארגון העובדים, זכות ההתארגנות של עובדים יכולה לצאת לפועל באמצעות ארגון אחד, תוך הגבלת יכולתם להתארגן בארגונים שונים בעלי אידיאולוגיה מובחנת. אולם, לצד ההגבלות זוכים ארגוני העובדים בסמכויות ייחודיות – לייצג את האינטרסים של כלל העובדים – אשר יכולות לצאת אל הפועל גם עבור חלקים קטנים בשוק העבודה, על בסיס קיומו של אינטרס משותף[9]. לדוגמה, בארצות הברית דורש מימוש זכות ההתארגנות הוכחת תמיכת רוב העובדים במקום עבודה אחד בפעילותו של ארגון עובדים יחיד באמצעות הצבעה (U.S. Congress, 1934). לצד המשוכה המגבילה הזו יכולים ארגוני העובדים לפעול להגמשת ההגדרה של מקום העבודה באמצעות הוכחת אינטרס משותף לקבוצת עובדים מוגדרת בתוכו[10]. הגמשה זו מקלה על מימוש זכות ההתארגנות באמצעות הגדרת אינטרסים ייחודיים, ובהתאם, יצירת אפשרות התארגנות נפרדת של קבוצות משנה בתוך מקום עבודה אחד.
במודל זה כרוך מימוש זכות ההתארגנות במידה מסוימת של כפייה, המבוססת על סמכותם של העובדים המעוניינים במימוש הזכות לכפות ייצוג קולקטיבי גם על העובדים שאינם מעוניינים בו. כפי שהוסבר לעיל, הגבלת הזכות שלא להתארגן (או הגבלת החופש מהתארגנות), היא רכיב הכרחי, התומך ביציבותם של היחסים בין עובדים למעסיקים. הגבלה זו קובעת נתיב אחיד להסדרת יחסי העבודה (על בסיס ההתארגנות והייצוג הקיבוצי), ומצמצמת את האפשרות לשנות את מסגרת ההתארגנות וההסדרה של יחסי העבודה או את אופייה (לדוגמה, דרך החלפת ארגון העובדים או מעבר מייצוג והסדרה קיבוציים לייצוג והסדרה פרטניים). כמו כן, כפייה זו מקנה ביטחון חשוב, המקנה לאינטרס הקבוצתי ולמייצגו – ארגון העובדים – הגנה מפני התנגדותם של מעסיקים, למשל באמצעות אפליה בין עובדים מאורגנים לעובדים שאינם מאורגנים.
רמות שונות למימוש זכות ההתארגנות
במסגרת מימוש זכות ההתארגנות, במודל זה או אחר, ניתן להבחין ברמות שונות שבהן באה זכות זו לידי ביטוי והשפעה: הרמה המפעלית-מקומית, הרמה הענפית-מקצועית או הרמה הכלל-משקית.
1. הרמה המפעלית-מקומית מבוססת לרוב על התארגנות הצומחת מלמטה, במטרה לבטא את קולם ואת צורכיהם של העובדים במקום עבודה מוגדר. מימוש זכות ההתארגנות ברמה זו מאפשר לעובדים לקחת חלק בעיצוב מדיניות התעסוקה ובקביעת תנאי העבודה בקרב מעסיק יחיד, והשפעתה על חלקים אחרים בשוק העבודה נמוכה.
2. הרמה המקצועית-ענפית מבוססת לרוב על התארגנות ריכוזית יותר, הצומחת מלמעלה, מקרב נציגי העובדים (והמעסיקים), במטרה להסדיר באופן אחיד את תנאי העבודה של קבוצות עובדים גדולות, על פני חלקים נרחבים בשוק העבודה, תוך צמצום אי-השוויון בין עובדים במקומות עבודה שונים (הפועלים בתחום עיסוק דומה). מימוש זכות ההתארגנות ברמה זו מאפשר לעובדים לקחת חלק בעיצוב מדיניות התעסוקה ובקביעת תנאי העבודה בקרב מעסיקים רבים, בענף או במקצוע מסוים, אבל מעניק מקום מצומצם יחסית לביטוי הישיר של הקולות השונים של העובדים ושל צורכיהם המובחנים.
3. הרמה הכלל-משקית מבוססת על שיתוף פעולה ריכוזי בין ארגוני העובדים, המעסיקים והמדינה, לטובת קביעת מדיניות יחסי עבודה ושכר עבור כלל המשק המקומי. מימוש זכות ההתארגנות ברמה זו מאפשר עיצוב מדיניות בכלל שוק העבודה ומרחיב את תרומותיה של הרמה הענפית-מקצועית (בצמצום פערים בהכנסות בין מקומות עבודה, בין ענפים ובין מקצועות שונים). בדומה לרמה הענפית-מקצועית, ההשפעות הרחבות של מימוש זכות ההתארגנות ברמה הכלל-משקית באות לרוב על חשבון הביטוי הישיר של קולם וצורכיהם המובחנים של העובדים.
קיומן של רמות אלה אינו מחויב המציאות והן אינן מוציאות זו את זו. היכולת לממש את זכות ההתארגנות ברמה זו או אחרת מבוסס, כאמור, על התשתית החוקית המדינתית וכן על נוהגים ונורמות שהתפתחו ביחסים שבין העובדים, המעסיקים והמדינה. אלו מקנים לרמות השונות את השפעתן המובחנת, בהיקפה ולרוב גם בתוכנה, כביטוי לתפיסות שונות על אופן ההתארגנות הראוי ועל ההסדרה הנכונה של שוק העבודה.
מימוש זכות ההתארגנות ברמה המפעלית-מקומית נותן מקום מרכזי לצרכים ולרצונות של קבוצת עובדים ספציפית, המאופיינים באינטרסים דומים. הוא אפקטיבי בעיקר בנושאים הרלוונטיים לקהילת העובדים הספציפית, ועל כן גם מוגבל בהשפעתו מחוץ למקום העבודה היחיד (Freeman & Medoff, 1984). לעומת זאת, מימוש זכות ההתארגנות ברמה הענפית נותן מקום שולי יותר לאינטרסים השונים והמגוונים של העובדים לטובת קביעת מדיניות בחלקים רחבים של שוק העבודה וצמצום הפערים בין העובדים. אף על פי כן, היתרון המרכזי של מימוש התארגנות ברמה הענפית הוא צמצום התחרות מבוססת השכר בין מעסיקים בשוק העבודה, כאשר כל הענף מכוסה בהסכם קיבוצי, הקובע רמות שכר דומות למקומות העבודה השונים.
דרכים שונות למימוש זכות ההתארגנות
בשני המודלים למימוש זכות ההתארגנות וכן ברמות השונות של שוק העבודה ניתן לראות שתי דרכים שבהן זכות ההתארגנות יוצאת אל הפועל: באמצעות חברות בארגוני עובדים ובאמצעות כיסוי בהסכמים קיבוציים.
חברות בארגון עובדים
חברות בארגון עובדים היא הביטוי העמוק והמשמעותי ביותר של זכות ההתארגנות, והיכולת לממשה משתנה בהתאם לתשתית החוקית בכל מדינה. במדינות מסוימות, דוגמת שוודיה, דנמרק ופינלנד, חברות בארגון עובדים זוכה לעידוד משמעותי באמצעות הקניית סמכויות רבות לארגוני העובדים, כגון היקף השפעה משמעותי על הסדרת שוק העבודה ואף אספקת שירותים חברתיים לציבור החברים (ביטוח אבטלה) (Ebbinghaus, Göbel & Koos, 2011). תמיכה מדינתית זו מסייעת לעובדים לממש זכות זו, ובהתאם, במדינות אלה נראה שיעור חברות גבוה מאוד בארגוני עובדים. במדינות אחרות, דוגמת ארצות הברית ובריטניה, חברות בארגון עובדים זוכה להתנגדות רבה מצד מעסיקים, למשל באמצעות ניסיונות לסיכול פעילותם של ארגוני עובדים, ולהגנה פחותה מצד המדינה (Levitt, Conrow & Toczynski, 1993). במדינות אלה נראה קושי משמעותי במימוש זכות ההתארגנות, שיבוא לידי ביטוי בשיעור נמוך יותר של חברות בארגוני עובדים.
כיסוי בהסכמים קיבוציים
דרך נוספת למימוש זכות ההתארגנות היא באמצעות החלת הסכמים קיבוציים על עובדים שאינם חברים בארגוני עובדים. דרך זו אינה נובעת מפעולתם הישירה של עובדים לממש את זכותם, אלא מהתשתית החוקית והנורמטיבית, המאפשרת לעובדים המתארגנים להרחיב את הישגיהם אל עובדים אחרים באמצעות חיוב המעסיקים להחיל הישגים אלה על כלל עובדיהם. ההבדלים בין המודלים למימוש זכות ההתארגנות ובין הדרכים החוקיות שבהן הם יוצאים אל הפועל מייצרים הבדלים באופן ההחלה של הסכמים קיבוציים, ומדינות שונות מראות מידה שונה של היקף הכיסוי של הסכמים קיבוציים. כפי שניתן לראות באיור 1, במדינות שבהן התמיכה המדינתית בזכות ההתארגנות נמוכה יחסית והארגונים מתקיימים בעיקר ברמת מקום העבודה היחיד, דוגמת ארצות הברית, בריטניה וקנדה, היקף הכיסוי של ההסכמים הקיבוציים דומה לשיעור החברות בארגוני עובדים. לעומת זאת, במדינות המעודדות את מימוש זכות ההתארגנות, דוגמת איטליה, צרפת, אוסטריה ושוודיה, קיימים הסדרים המאפשרים הרחבה של היקף הכיסוי אל מעבר לשיעור החברות. איסור אפליה על רקע מימוש זכות ההתארגנות או הרחבת הסכמים קיבוציים לחלקים לא מאורגנים בשוק העבודה הם רק שניים מהמנגנונים המאפשרים לממש את זכות ההתארגנות ולהחיל את השפעתה מעבר לקבוצת העובדים החברים בארגון עובדים.
ג. השפעות חברתיות-כלכליות של מימוש זכות ההתארגנות
מחקרים רבים מצביעים על כך שמימוש זכות ההתארגנות מחזק את העובדים כקבוצה במשא ומתן על תנאי עבודתם, משפר את תנאי עבודתם ומוביל לגידול חלקם של העובדים בכלל ההכנסות. אל מול הביקורת הטוענת שמימוש זכות ההתארגנות מיטיב עם קבוצות קטנות של עובדים, חלק זה של הנייר מצביע על השפעותיה הרבות של זכות ההתארגנות בשיפור תנאי העבודה של העובדים שמממשים אותה, אך גם בשיפור תנאי העבודה של אלו שלא מממשים אותה ובצמצום פערי ההכנסות בין כלל העובדים. להלן נציג נתונים המראים כי בניגוד לטענות כי ארגוני עובדים הם למעשה קרטלים, שפעולותיהם עומדות בניגוד לשוק החופשי ולתחרות גלובלית, מימוש זכות ההתארגנות טוב לעובדים המאוגדים כמו גם לעובדים הלא מאוגדים, שכן הוא משפר את תנאי עבודתם ומצמצם את אי-השוויון החברתי-כלכלי.
זכות ההתארגנות כנתיב להרחבת הדמוקרטיה
מימוש זכות ההתארגנות מהווה נתיב לעובדים להשמעת קולם בשוק העבודה באופן המאפשר להם לבטא את צורכיהם, שאיפותיהם ובעיותיהם, הן ברמת מקום העבודה והן ברמות רחבות יותר, של הענף התעשייתי, המקצוע ואף ברמת המשק כולו. מחקרים מראים שהשמעת קולם של העובדים מהווה רכיב מרכזי בפעילותו של ארגון העובדים (Freeman & Medoff, 1984). דרך השמעת קולם של העובדים באופן ריכוזי, ותוך הגנה עליהם מפני תגובות נגד של המעסיק, פותח מימוש זכות ההתארגנות לעובדים את האפשרות להשתתף בעיצוב מקום העבודה ובעיצוב מטרותיו ודרכי פעולתו באמצעות משא ומתן קיבוצי. בנוסף, לצד הרחבת יכולתם של העובדים להשמיע את קולם בחופשיות במקום העבודה, מאפשר מימוש זכות ההתארגנות יצירת מנגנונים לחיזוק הסולידריות במקום העבודה ולהעמקת הפעולה המשותפת תוך יצירת "דמוקרטיה תעשייתית" (Webb & Webb, 1897).
מנגנוני דמוקרטיה תעשייתית אלה באים לידי ביטוי בצורות מגוונות במדינות שונות, בהתאם לתהליך ההתפתחות הייחודי של זכות ההתארגנות במסגרתן, אולם לצד השוני ניתן למצוא כמה מנגנונים דומים. מדינות רבות באירופה מאפשרות לעובדים לזכות בנציגות בדירקטוריון של החברה, הנבחר ישירות על ידי העובדים או על ידי ארגון העובדים המייצג אותם[11]. מנגנון זה מחזק את יכולתם של העובדים להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בארגון ועל המדיניות ארוכת הטווח שלו, תוך צמצום האוטונומיה של הנהלתו ושל בעלי המניות שלו. לצד מנגנון זה מכירות מדינות רבות באירופה בזכותם של העובדים (כקבוצה) לקבל מהמעסיק מידע הנוגע לתנאי העבודה ולתוכניות עסקיות עתידיות בעלות השלכות פוטנציאליות על העובדים. מועצות עובדים, הקיימות במדינות דוגמת גרמניה וצרפת, ובצורה אחרת אף מחויבות על ידי האיחוד האירופי, מאפשרות לעובדים לחייב את המעסיק שלהם להיוועץ עימם על מגוון נושאים הנוגעים לתנאי העבודה ולמבנה מקום העבודה[12].
ולבסוף, כפי שמראים מחקרים רבים, מימוש זכות ההתארגנות ברמה הענפית, המקצועית והכלל-משקית מאפשר לעובדים להשתתף בעיצוב מדיניות כלכלית-חברתית רחבה, תוך הפיכתו של שוק העבודה למכליל (Inclusive) יותר[13]. דוגמאות אלה ממחישות את האופן שבו מימוש זכות ההתארגנות מרחיב את היקפו של המשטר הדמוקרטי מהזירה האזרחית-פוליטית אל תוך הזירה הכלכלית-עסקית, ובכך מעמיק את השפעתו על חלקים משמעותיים ביותר בחברה המודרנית.
זכות ההתארגנות ככלי לשיפור תנאי העבודה ולהגדלת חלק העובדים בהכנסה
מימוש זכות ההתארגנות מאפשר לעובדים לחזק את מעמדם במשא ומתן מול המעסיק על תנאי עבודתם ומוביל לשיפור ניכר בביטחון התעסוקתי, בבטיחות בעבודה, בהכשרות המקצועיות במקום העבודה, בבריאות ועוד (Buchmueller, Dinardo & Valletta, 2002; Donado & Wa, 2012; Waddoups, 2014). לצד היבטים אלה, הספרות הכלכלית מתמקדת בהשפעותיו של מימוש זכות ההתארגנות על שכר העובדים ביחס לעובדים לא מאורגנים הדומים להם בתכונותיהם. המחקר בתחום מראה שהשפעת זכות ההתארגנות על השכר (המכונה union wage premium), היא תופעה מתמשכת, העומדת בבסיס פעולתם של ארגוני העובדים (Bryson, 2014). לדוגמה, בארה״ב, שיעור השיפור בשכר הנובע ממימוש זכות ההתארגנות נע בין 10% ל-25%, בקנדה עומד שיעור זה על כ-12% (Benjamin et al., 2007), ובישראל על כ-13% (קריסטל, 2020).
השפעת זכות ההתארגנות על השכר בולטת במדינות שבהן היקף המימוש של זכות ההתארגנות נמוך יחסית, מצב המאפשר להבחין בין שכרם של עובדים מאורגנים לשכרם של עובדים לא מאורגנים בעלי מאפיינים דומים. במדינות שבהן שיעור המימוש של זכות זו גבוה יותר, על בסיס הצטרפות לארגוני עובדים או תחולה רחבה של הסכמים קיבוציים, לא ניתן להבחין בצורה ברורה בהבדלי שכר בין עובדים החברים בארגוני עובדים ובין כאלה שאינם, בשל העובדה ששיפור שכר כלל-ענפי או כלל-משקי מצמצם את פערי השכר היסודיים ביניהם. כך, לדוגמה, בצרפת, בשוודיה ובאוסטריה, שבהן תחולת ההסכמים הקיבוציים גבוהה מאוד ומתקרבת לכלל שוק העבודה, שיעור השיפור בשכר כתוצאה ממימוש זכות ההתארגנות (ביחס לעובדים שלא מממשים זכות זו) הוא אפסי (Bryson, 2014).
אולם, גם במקרים שבהם השפעה זו נראית לעין וגם במקרים שבהם היא לא ניתנת לזיהוי, ניתן לראות את השפעת זכות ההתארגנות ומימושה על שכר העובדים דרך בחינת חלקם של העובדים בכלל התוצר המקומי הגולמי (GDP). כפי שניתן לראות באיור 2, קיים קשר מתאמי משמעותי בין היקף המימוש של זכות ההתארגנות (על בסיס שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים) ובין חלקם של העובדים בתוצר המקומי (או בכלל ההכנסות במשק). השפעה זו נראית במדינות רבות ומבטאת את השפעתה של זכות ההתארגנות על חלוקת ההכנסות בחברה.
לצד ההשפעות הישירות על ההכנסה מוביל מימוש זכות ההתארגנות להרחבת אפשרויות ההכשרה וההשכלה של העובדים, לרוב על בסיס שיתופי פעולה בין ארגוני העובדים, המעסיקים והמדינה. תוכניות אלו מאפשרות התאמה של ההכשרה המקצועית לצורכי העובדים (והמעסיקים), ובמקרים רבים משפרות את המוביליות של העובדים בשוק העבודה (OECD, 2019).
זכות ההתארגנות ככלי לצמצום אי-שוויון בין עובדים
לצד השיפור בתנאי העבודה והרחבת חלקם של העובדים בכלל ההכנסות מאפשר מימוש זכות ההתארגנות את היווצרותו של אינטרס משותף בין עובדים בעלי מאפיינים שונים, תוך איזון בין האינטרסים של עובדים בשכר גבוה ובין אלה של עמיתיהם בשכר הנמוך. בפעולה קולקטיבית להשגת האינטרס המשותף לעובדים בעלי מאפיינים שונים מובילה זכות ההתארגנות לחלוקה שוויונית יותר של ההכנסות בין עובדים בשכר גבוה ובין עובדים בשכר נמוך ולצמצום אי-השוויון בין עובדים (Farber et al., 2021). ההסדרה הקולקטיבית של תנאי העבודה, שבמסגרתה העובדים "החזקים" מושכים עימם את העובדים "החלשים" לפעולה משותפת למען אינטרס משותף, מייצרת השפעה על תנאי העבודה של כלל העובדים. השפעה זו באה לידי ביטוי בצמצום הפערים בחלוקת ההכנסות בין העובדים לבין עצמם, אך גם באמצעות הסדרה שוויונית יותר של תנאי קבלה לעבודה, של קידום ושל סיום העסקה על בסיס מדדים רציונליים, המצמצמים אפליה בין עובדים על בסיס מגדר, גזע או גיל (Elvira & Saporta, 2001; Farber et al., 2021).
בדומה להשפעות זכות ההתארגנות על השכר, גם השפעותיה על אי-שוויון בין עובדים משתנות בין הקשרים ומדינות. כפי שניתן לראות באיור 3, קיים קשר מתאמי משמעותי בין שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים ובין אי-השוויון בהכנסות. במדינות שבהן מימוש זכות ההתארגנות מצומצם בהיקפו (ומתמקד ברמת מקום העבודה), דוגמת ארצות הברית, בריטניה וקנדה, השפעתה של זכות ההתארגנות על אי-השוויון בהכנסות נמוכה בהשוואה למדינות שבהן מימוש זכות ההתארגנות נעשה בהיקף גדול יותר (ומתמקד ברמה הענפית או הכלל-משקית).
לצד ההשפעה הישירה של מימוש זכות ההתארגנות על אי-השוויון בהכנסות, מחקרים מצביעים גם על השפעה עקיפה. נתיב השפעה עקיפה אחד בא לידי ביטוי באימוץ וולונטרי של תנאי ההעסקה, שמתווים העובדים המאורגנים, על ידי מעסיקים שעובדיהם לא מאורגנים, כחלק מניסיונם של המעסיקים לגייס עובדים וכן מתוך שאיפה לצמצם את התמריצים להתארגנותם (Freeman & Medoff, 1984). נתיב שני בא לידי ביטוי בכוחה של זכות ההתארגנות לקדם שינוי פוליטי ברמה המדינית. באמצעות חיזוק כוחם הפוליטי של עובדים מאפשר מימוש זכות ההתארגנות לעצב מדיניות (גם) בזירה הפרלמנטרית, דרך חקיקת עבודה שחלה על כל שוק העבודה ומביאה לצמצום אי-השוויון בין עובדים. לדוגמה, בארצות הברית נמצא שמדינות שבהן היקף מימוש זכות ההתארגנות גבוה יחסית מאופיינות בשכר מינימום גבוה יותר ובשיעור גבוה של עובדים הזכאים להטבות נוספות, כגון ביטוח אבטלה (Banejee et al., 2021). מול נתונים אלה ניתן לראות שהירידה בהיקף מימושה של זכות ההתארגנות נמצא במתאם גבוה עם הירידה בהשפעתם של עובדים על המדיניות הכלכלית-חברתית ועל חלוקת העושר בחברה (Kristal, 2010).
ד. זכות ההתארגנות בישראל
הסדרת זכות ההתארגנות בישראל
בישראל קיבלה זכות ההתארגנות הכרה באמצעות הצטרפותה של ישראל לאמנות בינלאומיות[14], וכן דרך חקיקה ופסיקה. לצד ההכרה הבסיסית בזכות ההתארגנות, הוסדרה זכות זו עבור עובדים (ומעסיקים) בחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957 (להלן: חוק הסכמים קיבוציים), שקובע מסגרת חוקית למימושה וקושר אותה לזכויות הנלוות לה, ובראשן הזכות לנהל משא ומתן קיבוצי והזכות לשבות[15]. בנוסף, בית המשפט הכיר בזכות ההתארגנות, הכוללת את זכותם של עובדים ומעסיקים להתארגן, כזכות יסוד במשפט הישראלי וכראויה להגנה מפני התערבות המדינה או המעסיקים במימושה[16].
לצד המורשת של המשפט המנדטורי, הטמיעה בישראל תשתית זו את מודל היציגות למימוש זכות ההתארגנות (שפורט לעיל, בחלק ב של הנייר), שבמסגרתו מוגבלת זכות ההתארגנות לטובת יציבות היחסים בין עובדים למעסיקים. בהתאם לעקרונות המודל, גם במקרה הישראלי תלוי מימוש זכות ההתארגנות בעמידה בתנאי סף, המאפשרים לארגון עובדים יחיד (בלעדי) לייצג את כלל העובדים ברמה הכלל-משקית, ברמה הענפית-מקצועית וברמה המפעלית-מקומית. בכל הרמות הללו מתאפשר מימוש זכות ההתארגנות באמצעות הבעת תמיכה בארגון עובדים יחיד, אשר באמצעות גיוס מרבית התמיכה ברמה ספציפית זוכה בסמכויות בלעדיות לייצוג האינטרסים של העובדים ולהסדרת שוק העבודה[17]. לצד הגבלה זו, על ייצוג מגוון של אינטרסים, מימוש זכות ההתארגנות ברמת מקום העבודה דורש עמידה בתנאי סף נוסף: תמיכת שליש מהעובדים, לכל הפחות[18].
מחקרים שבחנו את הליכי ההסדרה של זכות ההתארגנות של עובדים בישראל מצביעים על כך שתנאים אלה נועדו להבטיח יציבות ביחסים בין עובדים למעסיקים, אך גם להגביל את מימוש זכות ההתארגנות ברמת מקום העבודה על מנת להפחית את החיכוך הפוטנציאלי בין עובדים למעסיקים ואת השפעתו הפוטנציאלית על פעילותו של מקום העבודה (עשת, 2019).
לצד הדרישה לתמיכה מתמשכת ומהותית בארגון העובדים באמצעות חברות, מהווה הסף המינימלי הגבלה נוספת, המקשה על היכולת לממש את זכות ההתארגנות בישראל. ההגעה לסף זה והשמירה עליו לאורך זמן דורשת מארגוני העובדים השקעה מתמשכת של משאבים בגיוס ובשימור חברים. משאבים אלו באים על חשבון יכולתו של ארגון העובדים לקדם את מימוש זכות ההתארגנות עבור עובדים אחרים ועל חשבון ההשקעה בהסדרת תנאי העבודה. דינמיקה זו באה לידי ביטוי בהיקף הנמוך של מימוש זכות ההתארגנות במדינות שבהן קיימת דרישת סף כזו (לדוגמה, ארצות הברית, קנדה, בריטניה וישראל), בהשוואה למדינות רבות אחרות (איור 1). השוואה זו מצביעה על כך שהטלת מגבלות נוספות על מימוש זכות ההתארגנות (דוגמת הרמת תנאי הסף הנדרשים למימוש זכות ההתארגנות מתנאי של שליש לתנאי של מעל 50%, כפי שנהוג בארצות הברית), עלולה להפוך את מימוש זכות ההתארגנות לקשה עוד יותר, ובהתאם לצמצם את השפעותיה[19].
בעוד שבעבר תמכה המדינה במימוש זכות ההתארגנות במגוון אמצעים (ובראשם העברת סמכות הניהול על שירותי הבריאות לידי ארגוני העובדים), ובכך עודדה עובדים לממש את זכות ההתארגנות שלהם, מאז 1995 הלכה והצטמצמה תמיכה זו באופן שהשפיע ישירות על היקף מימוש זכות ההתארגנות (Haberfeld, 1995). מחקרים רבים מצביעים על שינוי זה כגורם מרכזי בשחיקת היקף מימושה של זכות ההתארגנות של עובדים, אשר ירד מכ-80% בשנות ה-80 של המאה ה-20 לכ-25% בשנות ה-2000 (קריסטל ואחרים, 2015). אולם, אל מול הצמצום הניכר במימוש זכות ההתארגנות, ניתן לראות שבשנים האחרונות מאמצים ארגוני העובדים אסטרטגיות חדשות (ובראשן התארגנות מקומית, organizing[20]), אשר הובילו לעלייה במימושה, ובהתאם, לעלייה בכוחם של ארגוני העובדים (Bondy, 2021).
השפעות מימוש זכות ההתארגנות בישראל
בניגוד למגוון הנתונים הקיימים בארצות הברית ובמדינות אירופאיות רבות, המחקר על השפעותיה של זכות ההתארגנות ומימושה בישראל נמצא בראשית דרכו[21]. מחקר ראשון שבחן את השפעתה על השכר מצא שמימוש זכות ההתארגנות מוביל לעלייה משמעותית בשכר (קריסטל, 2020). בדומה לאופי התופעה במדינות מערביות אחרות, גם בישראל עלייה זו לא שווה בין גברים לנשים (עליית שכרם של גברים כתוצאה מחברותם בארגון עובדים כפולה מזו של נשים, 13% ו-6%, בהתאמה); אולם, באופן מפתיע, עליית השכר משמעותית במידה ניכרת עבור עובדים ערבים (כ-31%) בהשוואה לעובדים יהודים (כ-10%)[22]. לצד השיפור בשכר ניתן לראות כי קיים קשר מובהק בין מימוש זכות ההתארגנות – בשוק העבודה כמו גם בזירה הפוליטית (באמצעות מפלגות) – ובין חלקם של העובדים בהכנסות ובתוצר המקומי. קשר זה נמצא גם בישראל, ומראה שהירידה במימוש זכות ההתארגנות מובילה לירידה מתמשכת ועקבית בחלקם של העובדים בהכנסות ובתוצר, כפי שניתן לראות באיור 4.
ולבסוף, מחקרים נוספים הצביעו על הקשר בין מימוש זכות ההתארגנות של עובדים ובין אי-השוויון בהכנסות, וזאת באמצעות מתאם גבוה בין הירידה במימוש זכות ההתארגנות ובין העלייה באי-השוויון בהכנסות, כפי שניתן לראות באיור 5.
סיכום
כאבן יסוד במשטר הדמוקרטי, בעלת השפעות כלכליות-חברתיות משמעותיות, עומדת זכות ההתארגנות של עובדים במוקד דיון ציבורי ער. על אף חשיבותה המהותית, הדיון בזכות ההתארגנות הופך לא אחת לניסיונות לחתור תחתיה, תוך עיוות משמעותה ושאיפה לצמצמה או להצר את פעולתם של ארגוני העובדים, אלה שמבטאים אותה בפועל. אל מול דיון ציבורי, אשר לרוב מתעלם מהשפעותיה היסודיות של זכות ההתארגנות, ביקשנו בסקירה זו להציג דיון שיטתי וממוקד במקורותיה של זכות ההתארגנות של עובדים, באופני מימושה וכן בהשפעותיה החברתיות-כלכליות.
החזרת זכות ההתארגנות למקורותיה, כבסיס של חברה דמוקרטית, מדגישה את החשיבות בשמירה עליה ובהגנה על המבקשים לממשה, בדרכים שונות וברמות שונות. בנייר זה הראינו, שבדומה לקיומן של צורות שונות של ממשל דמוקרטי, גם זכות העובדים להתארגן יוצאת לפועל בצורות מגוונות וברמות שונות של שוק העבודה. אופני המימוש של זכות ההתארגנות מבוססים על איזונים שונים בין הערכים הדמוקרטיים העומדים בבסיסה ובין ערכים חברתיים אחרים, ומימושם מתאפשר באמצעות מערכת מורכבת של חוקים ונורמות חברתיות. בהתאם, שינוי של רכיב אחד מתוך מערכת מורכבת זו עלול לפגוע ביכולת לממש את זכות ההתארגנות ולצמצם את יכולת השפעתם של העובדים על הכלכלה והחברה.
כפי שהראינו, למימוש זכות ההתארגנות יש השפעות מגוונות ורחבות היקף. לצד ההשפעה החיובית על השכר ותנאי העבודה, מימוש זכות ההתארגנות מצמצם את אי-השוויון בהכנסות ואף מרחיב את חלקם של העובדים בתוצר המקומי. בהתאם, הירידה במימוש זכות ההתארגנות, באמצעות הגבלתה העקרונית או דרך ההגבלות המוטלות על פעילותם של ארגוני העובדים, מובילה לשחיקה בשכר העובדים, להתרחבות אי-השוויון בהכנסות ולצמצום חלקם של העובדים בתוצר המקומי (לטובת התרחבות חלק המעסיקים).
בכך, זכות ההתארגנות והזכויות הנלוות לה – הזכות למשא ומתן קולקטיבי ולשביתה – מהוות מפתח בידי המבקשים לקדם חברה דמוקרטית, המבוססת על ערבות הדדית והשתתפות פעילה בהסדרת היחסים החברתיים והכלכליים. אולם, לשם מימוש זכות זו נדרשת חסות מדינתית, שתעודד עובדים להתארגן ותגן על פעילותם של ארגוני עובדים מפני פגיעה והגבלה על ידי מעסיקים. ולבסוף, בעוד שהגורמים החזקים בחברה לרוב אינם זקוקים להגנה ולעידוד השפעתם, זכות ההתארגנות מהווה כלי שבאמצעותו יכולים גם החלשים יותר בחברה לקחת חלק במשחק הדמוקרטי. לכן, הגבלות על מימוש זכות ההתארגנות חותרות תחת היסודות והערכים של חברה דמוקרטית ומסכנות את היכולת להיאבק למען חלוקת משאבים הוגנת ושוויונית יותר.
[1] זכות (או "חופש") ההתארגנות הוכרה על ידי האו"ם ומוסדותיו כזכות אדם אוניברסלית במסמכים שאימץ האו"ם בשנת 1948; באמנת ארגון העבודה הבינלאומי (ILO), 1984; ובהצהרה בדבר עקרונות היסוד והזכויות בעבודה שקיבל ארגון העבודה הבינלאומי. [2] הצהרת פילדלפיה, שליוותה את הקמתו המחודשת של ארגון העבודה הבינלאומי. [3] להרחבה ראו: שטיין ובונדי, 2022. [4] אמנה מספר 87 של ארגון העבודה הבינלאומי מורה למדינות החתומות עליה להעניק לעובדים הגנה נאותה מפני פגיעה בעבודתם עקב פעילותם בארגון עובדים. ראו גם: אדלר, 2012. [5] דוגמת ה-CGT, בעל האוריינטציה הקומוניסטית, מול ה-CFDT, בעל האוריינטציה הליברלית, בצרפת. [6] דוגמת ה-FNV הסוציאליסטי מול ה-CNV הנוצרי, בהולנד. [7] לדוגמה, לצד ארגון עובדי הרכבת בגרמניה פועל גם ארגון המייצג את נהגי הרכבת בלבד, באופן נפרד. [8] הדוגמה של נמל גוטבורג מציגה מקרה קיצוני באופיו, אך חילוקי הדעות בין ארגוני עובדים שונים קורים תדיר במודל זה, ומסתיימים לא אחת בהימנעותו של ארגון עובדים אחד מהצטרפות להסכמות להן שותפים ארגוני עובדים אחרים. [9] להרחבה ראו: עשת, 2019, 2012. [10] לדוגמה, תלמידי המחקר באוניברסיטת הרווארד, בארצות הברית, פעלו לממש את זכות ההתארגנות שלהם בנפרד מכלל עובדי האוניברסיטה. על אף היותם חלק קטן מתוך כלל עובדי האוניברסיטה זכו תלמידי המחקר המאורגנים בהכרה כקבוצה בעלת אינטרס מיוחד, ובהתאם קיבלה התארגנותם את הסמכויות לייצג את כלל תלמידי המחקר באוניברסיטה. ראו כאן.
[11] ראו לדוגמה את תהליך ההתפתחות של ייצוג עובדים בדירקטוריונים בגרמניה (McGaughey, 2016). [12] ראו הנחיות האיחוד האירופי להקמת מועצות עובדים [13] ראו לדוגמה את השפעת ההסכם הקיבוצי בדבר ביטוח פנסיה חובה (2007), שהורחב בצו ממשלתי בשנת 2008, ושינה באופן מקיף את היקפו ואופיו של הביטוח הפנסיוני בישראל. לניתוח השוואתי של השפעות מימוש זכות ההתארגנות על שוק העבודה ראו: OECD, 2019b.
[14] ביניהן: אמנת ארגון העבודה העולמי (ILO) משנת 1948; ההכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם, שאומצה על ידי העצרת הכללית של האו״ם בשנת 1948; האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות, 1966; והאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, 1966. [15] להרחבה על זכות השביתה ראו שטיין ובונדי, 2022, לעניין ההגבלות על חופש הביטוי של מעסיקים ראו עס"ק 25476-09-12. [16] בגצ 7029/95 (פרשת "עמית") [17] חוק הסכמים קיבוציים התשי"ז 1957, סעיפים 2-1 [18] חוק הסכמים קיבוציים התשי"ז 1957, סעיפים 4-3 [19] כך, לדוגמה, במקרה של אימוץ הלכה חדשה על ידי בית הדין הארצי לעבודה בדבר קיום בחירות במקרה שבו יש סכסוך בין שני ארגוני עובדים על ייצוג העובדים במקום עבודה אחד. ייבוא פרקטיקה זו, הנהוגה בארצות הברית אך זרה למערכת יחסי העבודה בישראל, מאיים על יציבות יחסי העבודה בישראל, תוך מתן לגיטימציה למאבקים מתמשכים בין קבוצות עובדים וערעור יכולתם לממש את זכות ההתארגנות. [20] בישראל התבסס מימוש זכות ההתארגנות ברמת הענף וברמה הלאומית, תוך מיעוט יחסי של התארגנות ברמה המקומית. אולם, לאחר שנים שבהן ירד היקף המימוש של זכות ההתארגנות, החלו ארגוני עובדים בישראל לפעול להעלאתו באמצעות פיתוח אסטרטגיות חדשות, ובראשן התמקדות בהתארגנות ברמת מקום העבודה. מיקוד אסטרטגי זה הפך לאחת מפעולותיהם המרכזיות של ארגוני העובדים בישראל, ובהתאם הוביל לעלייה במימוש זכות ההתארגנות בקרב קבוצות עובדים שונות, דוגמת עובדי ענפי הסלולר, הביטוח, התחבורה הציבורית וההשכלה הגבוהה. [21] בהתאם, היקף הנתונים על שיעורי המימוש של זכות ההתארגנות בישראל מוגבל ומתבסס רובו ככולו על סקרים שנערכו על ידי כמה חוקרים בשנות ה-80 וה-90 של המאה ה-20, וכן לאורך שני העשורים האחרונים. ראו לדוגמה: קריסטל, 2020. [22] כאשר משתני השכלה, ענף, גיל, מצב משפחתי, לאום ומצב משפחתי מוחזקים קבועים.
Comments