נייר מדיניות | בטחון מזון לאומי בישראל

לירון אמדור

יולי 2020

להורדת המחקר

תקציר

מזון הוא מוצר בסיסי, שלאספקתו או להיעדרו השפעה מרחיקת לכת על חיי האדם. סוגיית בטחון המזון הופכת לרלוונטית יותר ויותר על רקע המגמות הנוכחיות בחקלאות הישראלית והעולמית: ירידה בייצור בישראל וביבולים בעולם, בין היתר בהשפעת שינוי האקלים העולמי, וזאת לצד עלייה במחירי המזון בישראל ובעולם כולו.

בטחון מזון מוגדר כמצב שבו לכל האנשים, כל הזמן, יש נגישות סבירה, פיזית וכלכלית, לכמות מספקת של מזון בריא ומזין, אשר מתאים להעדפותיהם ולצורכיהם התזונתיים והתרבותיים ומאפשר חיים פעילים ובריאים. לבטחון מזון היבטים נרחבים, הקשורים בהרגלי תזונה, מניעת אובדן מזון, שיפור ממשקים וטכנולוגיה חקלאית וקידום החקלאות המקומית.

ייצור המזון שונה מענפים כלכליים אחרים מעצם היותו תלוי במשאבי טבע הנמצאים במחסור בישראל ובעולם כולו: קרקע, מים וכן האקלים, העובר שינויים דרמטיים בשנים האחרונות. מעורבות ממשלתית בתחום המזון נדרשת בשל העובדה שהמשאבים הטבעיים שעליהם נשענת החקלאות הם משאבים ציבוריים, ולפיכך קיימות מערכות תכנון מוסדרות להקצאתם, וכן בזכות ה"תועלות החיצוניות" החשובות של המזון, והשפעותיו על היבטי בריאות, חוסן לאומי, כלכלה, סביבה ועוד.

בשל כל אלה, מתפקידה של הממשלה לקדם אספקה זמינה ובת-קיימא של מוצרי מזון, באיכות טובה ובמחיר בר-השגה. אף על פי כן, אספקת המזון בישראל אינה זוכה כיום להתייחסות ממשלתית אסטרטגית, מתכללת ובין-משרדית, המעוגנת בהחלטות רשמיות בדרג הלאומי. מטרת נייר המדיניות הנוכחי היא להניע תהליך של הכנת תוכנית לאומית לבטחון מזון, שתעוגן במדיניות ממשלתית מתואמת ומחייבת.

בנייר זה אנו מתמקדים בהיבט מוגדר של בטחון מזון, הנוגע למקור שממנו הוא מגיע: החקלאות הישראלית, יבוא ממדינות אחרות ומלאי. הנחת הבסיס היא שיש לבסס את בטחון המזון של ישראל על שלושה מקורות אלה, ולקבוע באופן מושכל את חלקו של כל אחד מהם בהתבסס על נתונים: מה צריך להיות גודלם היחסי, אילו מוצרים צריכים להגיע מכל מקור ומהם הקריטריונים הנכונים לבחירה. אין כאן בחירה בינארית בין משק עצמאי לגמרי למשק פתוח לחלוטין לסחר בינלאומי. גם ייצור מקומי וגם יבוא מזון הם כלים חשובים להשגת בטחון מזון, ויש לשלב ביניהם בצורה מושכלת ועל בסיס ניהול סיכונים.

בנייר הנוכחי בחנו ארבעה תרחישים – תרחיש שגרה; תרחיש של שינוי דפוסי התזונה; תרחיש שגרה מתדרדרת כתוצאה משינוי האקלים העולמי; ותרחיש חירום. כל תרחיש מגלם בעיות ציבוריות שונות ויעדים שונים.

בתרחיש שגרה, צפוי שיתווספו לאוכלוסיית ישראל כ-7 מיליון איש עד שנת 2050. אספקת מזון בכמות נאותה, בתמהיל נכון, במחירים בני-השגה ובאופן יציב, ללא תנודות קיצוניות, מהווה אתגר מדיניות שישראל כיום איננה נערכת אליו, שכן כמות האספקה שתידרש להזנת האוכלוסייה בישראל בשנת 2050 גבוהה בהרבה מהכמות הנוכחית, בכל קבוצות המזון. חלופת המדיניות המומלצת בתרחיש זה היא לאזן בין קידום התפוקה והיצע המזון מהחקלאות הישראלית ובין הגדלת יבוא המזון, כך שסך כל היצע המזון בישראל יגדל, ובכך יתרום גם לירידת מחירים.

דפוסי התזונה הקיימים בישראל פוגעים בבריאות האוכלוסייה וגורמים להשמנה, למחלות כרוניות רבות ולתמותה. מעבר לעלות הישירה למערכת הבריאות, יש לכך השפעות כלכליות עקיפות, הנובעות מאובדן ימי עבודה, ירידה בפריון ועוד. בתרחיש שינוי דפוסי התזונה, החלופה המומלצת היא להביא למצב שליבת התזונה הבריאה של האוכלוסייה, בדגש על פירות, ירקות וחלבונים מהצומח, תיוצר בישראל, כך שתהיה נגישה וזמינה לאוכלוסייה בכל מצב גיאופוליטי.

שינוי האקלים, המתבטא בתרחיש של שגרה מתדרדרת, זוהה על ידי ארגונים בינלאומיים רבים כאיום מרכזי על מערכת המזון העולמית, על התפוקות החקלאיות ועל היבולים החקלאיים בכל רחבי העולם. שינוי האקלים חושף את הציבור הישראלי למצב שבו יהיה קשה לייבא מזון, שכן היבולים של מוצרי יסוד (חיטה, תירס, אורז וכו') בכל העולם הולכים וקטנים, ולא בטוח שניתן יהיה להמשיך לייבא אותם לאורך זמן. זהו התרחיש הצפוי ביותר, שכן אנחנו נמצאים בעיצומו ויש הסכמה מדעית רחבה על כך שהוא ימשיך ויתגבר. התמודדות אחראית עם תרחיש זה דורשת הבנה של התהליכים הגלובליים והיערכות לקראתם, בין היתר באמצעות שיפור הייצור המקומי של מוצרים חקלאיים שהאספקה הגלובלית שלהם נמצאת בסכנה. בחקלאות הישראלית פותחו לאורך השנים טכנולוגיות וממשקי עיבוד, המאפשרים להגיע ליבולים גדולים גם בתנאי חום ויובש קיצוניים. הידע והטכנולוגיות הללו הם בסיס החוסן של חקלאות ישראל לנוכח שינוי האקלים, והיתרון היחסי שלה מול מדינות רבות אחרות.

בעת חירום (כתוצאה ממשבר פוליטי, בריאותי, אקלימי ועוד), האינטרס הציבורי הוא שמירה על אספקת מזון מספקת ומאוזנת, כדי לשמור על החוסן הלאומי ועל יכולת האזרחים לתפקד בצורה מיטבית. מדינת ישראל נערכת לתרחיש חירום באמצעות אחזקת מלאי מזון, אך המלאי כולל רק חלק מהמזונות הנדרשים לאוכלוסייה, כנראה על בסיס ההנחה כי בשעת חירום החקלאות הישראלית תספק את המזונות הנדרשים. אם תהליך הצמצום בתפוקה של החקלאות הישראלית יימשך, ייתכן שהיא לא תוכל לספק בעת חירום את צורכי האוכלוסייה במזונות שאינם נשמרים במלאי החירום. לפיכך, נדרשת שמירה על ערכי בסיס ("מנת ברזל") של כמויות מזון שייוצרו בחקלאות הישראלית, שאין לרדת מהם גם בשגרה, כרשת ביטחון בסיסית למצבי חירום.

לארבעת התרחישים (שגרה, שינוי דפוסי תזונה, שגרה מתדרדרת וחירום) השלכות זה על זה, שכן על מערכת המזון להיות יציבה וערוכה לארבעתם, ועל החקלאות הישראלית למלא תפקיד בכולם. חקלאות איננה "אקורדיון" שנמתח ומתכווץ בהתאם להחלטה נקודתית או נסיבות העניין. יש לשמור ולפתח יכולות חקלאיות ולמנוע את שחיקתן בשגרה, כך שניתן יהיה להפעילן בצורה מוגברת בעת הצורך. בצד החקלאות הישראלית, יבוא המזון ימשיך למלא את תפקידו, אך יש לשאוף שהוא יהיה בהיקף ובתמהיל מושכלים, על בסיס ניהול סיכונים וניתוח נתונים.

ההמלצה העיקרית של נייר המדיניות הנוכחי היא הכנת תוכנית ארוכת-טווח לבטחון מזון לאומי, שתתכנן באופן מושכל את תפקידה של החקלאות הישראלית באספקת המזון, בצד מקורות מזון אחרים, על בסיס שיקולי ניהול סיכונים. ישנו מגוון רחב של כלים לשמירה על החקלאות הישראלית ולפיתוחה, ונדרשת בחינה של כל אחד מהם לאור תפקידיה של החקלאות במערך המזון והגדרת קריטריונים לקביעת סל כלים יעיל, ישים, יציב ובר-קיימא להשגת בטחון מזון לאומי בישראל. את התוכנית לבטחון מזון לאומי יש לעגן בהחלטת ממשלה, אשר תכלול מדדים כמותיים של יעדי ייצור המזון בחקלאות הישראלית ופירוט של כלי המדיניות שיופעלו לתמיכה בה.